《规划环评条例》从开始酝酿到获得通过经历了三年多时间，各部门和地方意见不一影响了立法进程

　　章轲

　　“这周三的国务院常务会议，会不会讨论《规划环评条例》（即《规划环境影响评价条例》）？”前段时间，每到周一、周二，总有人四处打听这个问题。

　　“耳朵都快问出茧子了。”环境保护部（下称“环保部”）一位官员说。

　　直到8月12日，《规划环境影响评价条例(草案)》终于在国务院常务会议上原则通过。

　　这时离2006年开始酝酿，经历了三年零四个月的时间。这背后，是多个部门对这一条例的争议博弈。

　　潘岳的无奈

　　2005年松花江重大水污染事件发生后，原国家环保总局等部门注意到，正是由于过去的一些不合理的规划，造成了区域、流域、海域间工业、农业、畜牧业、能源等布局欠妥，造成了重大环境隐患。

　　据环保部统计，全国2万多家化工企业中，位于长江沿岸的有近万家，黄河沿岸的近3800家。一旦出现生产事故，有可能引发大范围水污染事件。这是典型的布局与结构问题。

　　2006年5月，原国家环保总局、国务院法制办等单位着手酝酿《规划环评条例》，同年便开展了前期起草、征求意见和逐级上报工作，但是直到2008年3月，国务院法制办才公布《规划环境影响评价条例（征求意见稿）》，公开征求社会各界意见。

　　从这张时间表上可以看出，前期风风火火，进展神速。但越往后，拖的时间越长，原因何在？

　　2007年11月，环保部副部长潘岳在谈到《规划环评条例》时说，国际经验和国内实践证明，规划环评作为优化产业和区域发展布局、结构和规模的制度手段，是现阶段促进环境与发展综合决策，实现科学发展的最有力保障之一。

　　2006、2007年，原国家环保总局通过区域限批等手段，开展了包括内蒙古、新疆、大连、武汉等10个典型行政区，铁路、石化、铝业等3个重点行业和重庆市三峡库区重点产业发展规划、宁东能源化工基地规划纲要等8项重要专项规划在内的规划环评试点。

　　尽管如此，潘岳还是承认，“规划环评进一步推进的难度很大。由于各部门和地方有不同意见，短期内还不能出台。”

　　潘岳认为，战略环评所注重的长期利益、全局利益往往是与有些部门和地方所关心追求的短期利益、局部利益相冲突，致使很多地区和部门对这项工作不那么支持，甚至以种种理由逃避开展规划环评的责任。

　　“硬权力”与“软柿子”

　　北京大学法学院教授汪劲是《规划环评条例》的主要起草人，让汪劲耿耿于怀的，正是这些年多个部门对《规划环评条例》的纷争。

　　“征求意见时，有几个部门的意见迟迟没有回来，这几个部门在我看来就是后来的反对者。”汪劲称，《规划环评条例》所涉及的14大规划都与一个部委9个对口的司有关，而9个司的意见也不统一。

　　去年4月，汪劲曾给记者展示了一张幻灯片，上面详细列举了一个部委提供的四点不同意见，其中一条称，我国目前尚未建立科学的、定量化的环境承载能力指标体系，规划环评工作缺乏依据，在条件尚不完全成熟的情况下，不宜急于出台法律法规进行具体规定。

　　“这是一个具有决定性的反对意见，即认为目前制定《规划环评条例》的条件尚不成熟。”汪劲说。

　　但即便有了《规划环评条例》，是不是就能避免布局性、结构性的问题呢？其实未必。

　　导致规划布局不合理，火电、钢铁、造纸等高耗能、高污染行业在某些地方集中，严重超出环境容量，其背后更主要的原因是一些部门和地方“硬权力”的利益驱动。

　　比如记者曾经采访过的贵州某地，违规建了大型火电厂，环保部门认为没有经过环评，主张停工。但另外一个政府部门对此是默许的，甚至还安排了人员到电厂“指导工作”。当地政府更是支持，除了土地、税收等方面的支持外，还主动出面应付检查。当地所谓的规划布局早已被忘在脑后。

　　所以，如果部门利益不理顺，部门和地方的“硬权力”不受制约和监督，不管是区域环评、规划环评，还是战略环评，都会成为“软柿子”。

　　“规划环评不同于建设项目环评，规划环评的主体是各级政府及相关部门，评价对象主要是政府职能部门制定的各种规划方案。”河北省人大常委会常务副主任柳宝全认为，规划环评制度能否顺利得到落实，能否真正发挥应有作用，关键在于各级政府及有关部门的认识。

　　规划的“环保参与”

　　其实，环保部6月11日叫停金沙江中游两大水电项目，也引发了人们对《规划环评条例》尽早出台的期待。

　　6月11日，环保部叫停了未经环评审批擅自开工的金沙江中游华电鲁地拉水电站和华能龙开口水电站项目，责令建设单位停止主坝建设。

　　根据《金沙江中游水电开发规划报告》，在金沙江中游共规划开发上虎跳峡、两家人、梨园、阿海、金安桥、龙开口、鲁地拉、观音岩8个水电站，而在金沙江下游，也规划开发12个水电站。金沙江的水电建设呈现明显的过度开发态势。

　　专家指出，目前金沙江密集开发的最根本原因是在开发之前，没有对这一区域进行整体的规划环评，无法从流域乃至更大的区域内进行通盘考虑。

　　“国民经济越来越成为一个高度复杂、又高度一体化的巨型系统，社会生产、建设、流通、消费的各个领域，都不同程度地利用资源、影响环境。”国务院研究室综合司副司长范必说。与此同时，社会组织体系日益趋向多元化、多层次、扁平化，单独在某一个或几个环节推行环保，都难以从根本上缓解资源环境与经济社会发展的矛盾。

　　范必认为，改革开放以来，我国已经形成了一个完整的规划体系，有中长期规划、年度计划、专项规划、行业规划，这些规划是国民经济发展和各行业发展的重要指针。从更高的层面、更宏观的角度、更广阔的范围考虑，环保部门应当积极参与到各种专项规划的制定当中去，加强与规划主管部门的协调，开展规划环评工作。

　　《规划环评条例》的通过，无疑加大了环评的法律效力，但要真正地落实，各地、各单位认真遵照执行，恐怕还需要一个过程，有很大的难度。

　　但潘岳相信，由于其符合国家整体利益，尽管目前还存在诸多争议，但迟早会被广泛接受。

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