21世纪经济报道记者 周慧兰 曹理达

　　 1. 赤字规模：可控是重点

　　 《21世纪》：积极的财政政策和财政收入下降，使得今年的赤字规模远远超过往年。这一规模对于中国经济而言安全吗？财政赤字的上升可能给宏观经济带来哪些影响？

　　 刘尚希：财政是应对经济危机的主要手段之一，体现在财政数据上就是降低税负、扩大支出，集中表现为财政赤字增加。有两个因素导致今年赤字巨大，堪称前所未有：一是我国已经成为巨型经济体，遏制巨型经济体增长下滑，所需的政策力度要大得多；二是2008年国际金融危机的冲击非同小可，远远超出了1997年东南亚金融危机，巨大的冲击需要巨大的对冲力量。

　　 财政赤字对宏观经济的影响在不同条件下是不同的，不能一概而论。在危机状态下，财政赤字的作用主要是救急，通过影响短期需求来阻止经济下滑。好比病人大出血，财政赤字就是止血药。显然，赤字政策不能长期使用，也无法长期搞巨额财政赤字。

　　 李迅雷：首先，中国经济能够保持较高的增长速度，与此轮财政投资拉动有很大关系，倘若没有相应的赤字规模，中国受次贷危机的影响就会比较明显。几个制造业大国，日本和德国的GDP增长是负的，韩国也就勉强在1%左右。次贷危机对中国冲击最大的是出口，在外需下滑的情况下，只能通过投资来弥补。在这个阶段，提高财政赤字是必要的。

　　 财政赤字对于宏观经济的影响，人们首先想到的是通胀，这方面我觉得不用过多担心。当前外需不足使得国内产能过剩，在这种情况下，总供给是大于总需求的，不会造成明显的通货膨胀；其次，中国政府的国债余额占GDP的比重较低，虽然在当年超过了3%的警戒线，但从总体规模看，国债余额占GDP的比重也就在22%左右，并不算高。上述因素对于我们继续推行赤字财政是比较有利的。

　　 巴曙松：在危机时期，积极财政政策的主要作用是应对危机、稳定市场情绪、引导银行信贷。在恐慌的市场气氛下，即便流动性充足，银行也找不到好的项目，而政府推动的基础设施项目，对银行资金起到了良好的导向作用，也能把宽松的货币政策带动起来。

　　 财政政策不能只看总量，还要看它在结构调整上的重要作用。首先，税收优惠、减免和社会保障的投入等，使农村消费较快地启动；其次，此次，中西部获得的财政项目投放比沿海发达地区要多，经济率先复苏的也是中西部地区，区域发展差距有所缓解；最后，此次财政主要投入在道路、桥梁等基础设施方面，既对调结构、启动消费有积极作用，又不会形成传统意义上的产能过剩，对于推动城市化也有积极作用。

　　 刘国艳：对于财政赤字主要有三方面的担忧，一是赤字可能使利率提高，二是通胀风险，三是对民间投资的挤出效应。但我认为，目前财政赤字的上升，不会造成这三方面的影响。首先，要拉动经济增长，仍将继续实行宽松的货币政策，财政赤字的增加不会影响利率水平；其次，现在还是买方市场，价格很难从初级产品传导到最终产品。受国际需求不足的影响，国内产能过剩状况较为严重，受市场竞争的影响，企业消化成本上涨的能力增强，对于通胀不用过分担心；最后，企业看不准市场，不敢投资，就会产生闲置资金，政府用多余的资金来刺激经济，一定程度上可以消除人们的通缩预期，释放通胀预期，反而有利于拉动民间投资，对整体经济是利好。

　　 《21世纪》：中国1-5月曾出现财政收入大幅滑坡的现象。而刚刚公布的6月财政收入却大涨19.6%，同时地方财政收入先于中央财政收入反弹，原因何在？对现有的财政收支结构有何影响？

　　 刘尚希：财政的基础是经济。财政收入下滑和增长都和经济的变化有内在联系。6月份财政收入增长同样是建立在经济企稳回升的基础之上的。除了这个因素，还有地方非税收入的增长。很多地方非税收入没有全部纳入预算管理，这次在财政收入压力下，很多地方纳入了预算，在统计上显现出非税收入增长很快。还有一个因素是地方加强了对非税收入的管理，尤其是公共产权收入如土地转让收入、国有资产转让收入、特许权收入、公共资源的资本化收入等得到了更大程度的重视，这也促进了非税收入增长。过去流失的公共产权收入很多，暴富阶层的形成与此密切相关，趁这个机会管起来是好事，既能缓解财政压力，也有利于社会公平。

　　 地方从公共财富存量中获得的财政收入比重较大，公共产权收入也就带动了地方财政收入增长。除此之外，服务业和建筑业的营业税是地方财政收入的重要来源，因此，地方财政对土地、投资的依存度高，与土地相关产业的发展和大规模投资项目的落实，都会给地方带来财政收入的增长。房地产行业的回暖和大量建设项目的铺开，无疑促进了地方收入增长。而中央财政很大一块收入来自与进出口相关的税收，进口货物增值税、消费税、关税接近万亿，上半年都是负增长，中央占大头的增值税也是负增长，故而相比之下，地方收入增长显得更强一些。

　　 巴曙松：促进财政收入上涨的根本因素是经济复苏。相对于经济复苏来说，财政收入的增长是具有滞后性质的。与此同时，从微观观察来看，税收的征收力度明显加大。这其中存在着一个值得关注的悖论：在经济恢复时期，应该给企业降低税收负担，但同时为了实施积极财政政策，确保国家的财政收入，又对企业通过种种渠道加大税收力度。在减轻企业负担和加大财政收入之间，需要有一个平衡机制。

　　 《21世纪》：一般认为，财政赤字占GDP比重3%是一条警戒线，为应对当前的国际金融危机，各国均适当调高了赤字控制率。未来会否出现赤字失控的局面？根据各国所实施政策的着力点不同，它们各自可能产生的风险有何不同？

　　 李迅雷：欧美国家当前的赤字财政主要用于维持金融体系的稳定和解救金融机构；而中国由于金融体系比较健全，在次贷危机中也没有受到显著影响，所以赤字主要用于拉动内需、刺激投资，即通常所说的“铁、工、基”。我国当前积极的财政政策有一个特点，即大部分用于扩大供给，较少用于增加需求，这存在一个问题：我们的产能原本已经过剩，新的投资又会形成新的产能，这不利于经济结构优化。其次，在经济下滑的过程中，居民的收入预期至少增幅是下降的，产品供给能力在扩大，居民需求却在下降，结构性问题就会凸现。

　　 刘尚希：把财政赤字占GDP比重3%当作一条警戒线是误解导致的误用，这是欧盟对其成员国的一项财政约束性指标，以避免各国财政政策对统一货币欧元产生冲击，不是财政风险的警戒线。为应对国际金融危机，欧洲国家的赤字率普遍超过了3%，这是特殊情况下的放宽政策，以便各国加大救市的力度，避免危机蔓延。

　　 对于我国来说，赤字政策是存在风险的，但关键不在于有没有风险，而在于风险是否可控。只要不是长期搞巨额赤字，风险就是可控的。而且通过赤字的支撑，调整财政支出结构，加大社会保障、医疗卫生、教育、科技和环保等方面的支出力度，扩大公共消费，强化公共人力资本积累，不仅有助于内外经济平衡，也可增强发展的后劲。从这方面来看，财政赤字还可以化解长期公共风险。赤字就像一味药，用得不当，就会伤人害命；用好了，就可治病强身。

　　 2. 积极财政仍是主要方向

　　 《21世纪》：近期，国务院副总理李克强发文表示，当前经济正处于企稳向好的关键时期，应继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，但我们看到，在实际操作中，货币政策的微调已经开始，但财政政策基调未变，原因何在？

　　 李迅雷：目前的财政投入均以基础设施为主，这很容易引发重复建设。上半年的新增信贷达到7万多亿，这些项目投下去有没有经济效益，能不能有相应的税收增加，是否会造成银行的不良贷款，如果没有在未来形成一定的税收收入，则对财政是隐形压力；如果不能按期还贷，势必给银行增加坏账。所以，为了保障现有的投资项目不停产，需要后续资金的跟进，故目前仍需强调适度宽松的货币政策和积极财政政策不变。

　　 在操作过程中开始了一些微调，一是央行发行票据，二是银监会提出加强信贷管理。但这些调整并不等同于收缩现有的货币政策。银行信贷要与项目配套，前期已经为此投放了信贷，后期项目若持续下去，银行就得追加贷款。所以，很多时候，一旦项目开工，信贷投放就无法停止。即便现在收缩一些项目，银行的信贷规模仍然比较大，所以，我估计明年银行的新增信贷规模仍会在10万亿左右。

　　 因此，货币政策的调控余地比较小，财政政策的调控余地则比较大，大不了放慢一些新项目的审批。而且，信贷透明度比较高，总量调控比较容易被发现，而财政政策涉及的是中央和地方财政的投向，透明度较低，在项目审批的控制方面相对容易一些。

　　 《21世纪》：您认为未来中国经济发展最大的风险是什么？财政政策调控的空间在哪里？

　　 李迅雷：未来最大的风险：一是经济结构的不平衡性有加剧的迹象。通过大规模的财政赤字来推动投资，但投资如果形成不了效益，经济增长的可持续性就成问题，积极财政很难循环下去。二是倘若欧美经济不恢复，出口受影响，产能过剩的情况可能会比今年还要严重。三是就业。目前的经济增长所对应的就业比例并不高，若明年外需起不来，内需不足，产能又过剩，日趋严峻的就业问题就更难解决了。四是收入不平衡。在次贷危机之前，我们所设想的工作重点是调整经济结构、缩小城乡差距和贫富差距，但现在为了保增长，没能从根本上去关心这个问题，也没有推出一个令人振奋的解决方案，这就为将来扩大内需增加了难度。

　　 至于财政政策调控的空间：今年GDP增长了8%，如果明年的财政赤字仍然控制在3%左右，那么GDP规模的增长本身就增大了财政赤字的空间。我国财政赤字占GDP的比重并不算大，适当突破也是可以接受的，比如达到3.5%的水平。

　　 此外，可以从国有资产拍卖转让方面谋求收入来源。不久前规定新上市的公司，10%的国有股权要划拨给社保，这也是在变相增加财政支出，也就是说，原本需要由当期财政收入转移支付给社保，现在变成直接把股份划转给社保了。这是将国有股权的资产转化为财政支出的一个过程。如果顺着这条思路，目前国有股的总资产约35万亿，减去银行贷款20万亿，就有约15万亿的国有净资产规模，这其中可以拿出一部分进行转让、拍卖，转让拍卖所得也可以形成财政收入。同时，这也可以促使一些国有企业从竞争性领域退出，国家再向民营企业开放一些领域，形成一个国退民进的局面，对于吸引私人资本进入实体经济和解决就业是有利的。

　　 巴曙松：跟欧美国家相比，我们的财政政策空间要大得多。危机时期，欧美主要的难题是去杠杆化，而中国则是再杠杆化。之前我国杠杆率比较低，储蓄高、负债率低，所以我们现在能够有空间增加政府、企业、居民的杠杆率，这是中国的一个优势。财政赤字是政府再杠杆化的结果，这是应对危机的第一阶段。下一阶段的重点就是走向市场主导的模式，即让企业和居民作为再杠杆化的主体，增大居民和企业的杠杆率。

　　 财政政策和货币政策应该有分工，经济企稳之后，适度宽松的货币政策应该关注物价稳定和总量复苏。而财政政策更多用于结构性的调整，包括税收引导、放松服务业的管制、活跃民间投资等。同时，防止银行资金的财政化运用倾向抬头。

　　 刘尚希：未来经济发展面临的最大风险不是来自外部（全球经济状况在底部徘徊是可以预期的），而是来自内部。即使内部风险也不是通常所说的资产泡沫、通货膨胀，而是针对现有积累起来的巨额国民财富的运用能力。从改革开放三十年的视角来看，我国在抑制泡沫、通胀方面是有经验的，而对于快速积累起来的巨额国民财富的运用还缺乏相应的经验和能力。这好比一个人突然变得很有钱，如果用得不好，可能很快就没钱了。对一个国家来说，这就是一个“发展能力”的问题。给人的普遍感觉是，中国现在“不差钱”，但能不能把钱用好呢？

　　 钱的用途无非两个：一是投资，扩大再生产，形成物质资本积累；二是消费，人和劳动力的扩大再生产，形成人力资本积累。用宏观经济的短期分析看，是投资、消费及其比例的问题；而从长期发展的眼光看，是人力资本、物质资本及其匹配的问题。我国未来最大的风险，也是最难以发现的风险，那就是巨额的物质资本与弱小的人力资本不匹配。最典型地体现在几亿农民这个群体上。进一步工业化、城市化、改善分配结构，都与农民这一庞大的群体联系在一起。只有加快人力资本积累，才能化解未来发展的风险。现在，对于扩大消费形成了共识，但如何把消费落到人力资本的积累上，则还需要加深认识，并形成相应的规划和政策措施。显然，财政政策在这方面的政策空间巨大，提供公共服务，扩大公共消费，正是财政的职责。

　　 《21世纪》：财政政策作为宏观调控的有效手段，适时地退出也是影响其政策效果的关键，根据中国当前的经济形势，您认为应当如何把握财政政策退出的时机？

　　 李迅雷：积极的财政政策一旦启动，再要调整，就可能造成一些项目停工、停产，带来更大的浪费。因此，在外部环境不好的情况下，我们仍需要通过投资来拉动经济。所以，现在并不是转变财政政策方向的最好时机。

　　 但是，现有的财政支出结构导致的一个后果是居民收入存在严重的结构性问题。由于城乡二元结构和基尼系数过高，导致内需不足，但基础设施和制造业的产能可能已经过剩，如高速公路的路面上没什么车在跑，就说明运输能力已经过剩了。因此，现有的积极财政政策或许不得不维持，但改变财政支出结构更为重要，财政的着眼点应该发生变化，如将重点放在扩充内需、解决就业、缩小贫富差距、提升社会保障等方面，而不是把经济增长作为首要目标。

　　 特别是不应再将GDP作为考核地方政府的首要目标，因为这只会促使它们片面追求GDP的目标而牺牲资金的使用效率。比如建一条100公里的高速公路，可能要花掉100个亿，相应增加100亿元的GDP，但如果每年车辆的过路费只有一百万元，这样下去，大概要一万年才能收回成本。这实际上会构成地方政府的隐性负债，既增加银行的坏帐率，对于地方政府的信用也是一个很大的挑战。

　　 目前，对于地方政府投资的监管力度也是不够的，特别是银行在现有体制下缺乏风险约束。只要有地方政府担保，不管项目好坏，都给予贷款支持。但如果地方政府无力还债，银行的坏帐就会大幅度提升。

　　 3. 财政模式转型与央地财政平衡

　　 《21世纪》：此次危机会否促使中国财政政策的思维模式从传统的收支基本平衡向着美国的赤字型财政发生根本转变？

　　 李迅雷：过去我们一直推行比较审慎的财政政策，今年由于全球经济下滑，采取了积极的财政政策。实际上，我们完全可以从政府的资产负债表的角度来调整我们的财政战略，将原先以收抵支的会计财政转变成为战略型财政。目前政府的资产负债表还是比较健康和保守的，资产过多，债务过少。但中国经济的结构性问题要求调整政府的资产负债表，适当增加负债，减少资产，来解决中国所面临的地区经济、收入结构不平衡等问题。

　　 美国、日本的经济之所以能够维持到现在，主要也是靠政府和居民增加负债。中国政府和居民的负债率都比较低，这为将来保持经济长期稳定增长提供了一个渠道。我们可以提高政府的财政负债，同时通过完善社会保障来鼓励居民负债。

　　 刘国艳：目前的财政政策和财政赤字，只是为了应对金融危机而采取的措施，如果经济形势好转，这一措施的力度就会减弱。我认为不会长期施行赤字型财政，可能会根据经济形势的需要在一定时期内出现连续几年一定规模的赤字，但这一规模应该是政府可控的，其趋势也将是逐步收缩的。尤其是在当前的形势下，经济回升还面临不确定性，民间投资尚未有效的拉动，用短期的财政失衡来换取长期的经济增长，是适宜的、有效的。

　　 《21世纪》：有专家表示，此轮宽松的货币政策所带来的天量信贷的背后是地方政府的隐性或显性担保，这有可能恶化地方财政。您认为应当推进哪些改革来促进中央与地方的财政平衡？

　　 巴曙松：据初步统计，目前全国有3000家以上的各级政府投融资平台，其中70％以上为县区级平台公司。2008年初，全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元，到2009年中，则迅速上升到5万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。如此快速的信贷增长，不仅加大了地方政府的债务负担，同时也对银行业的经营风险形成显著的潜在压力。

　　 地方投融资平台的融资状况很不透明，不仅商业银行难以全面掌握，有的地方政府自身也并不清楚不同层级政府的投融资平台的负债和担保状况；商业银行在与地方政府的互动中相对处于弱势，风险管理手段难以真正落实，目前主要依靠的是并没有真正法律效力的财政担保等形式。大规模的地方投融资平台主导的信贷高速增长，实际上增大了财政的隐形负债，在地方财政出现偿还困难时，实际上还是由中央财政承担了事实上的支付责任。

　　 针对以上问题，应当着手对地方政府投融资平台进行规范化、市场化和透明化的改革。

　　 首先，提高地方政府投融资平台的透明度，推动当前地方政府通过投融资平台所形成的隐形负债向及时公开披露的合规的显性负债转变，改变当前信息披露严重不透明的状况。

　　 其次，推动地方政府融资平台融资行为的市场化。从各地基础设施的建设情况看，通过债券发行等形式筹资建设的项目，往往具有相对较高的透明度以及相对较严格的自我约束，应当积极创造条件推动市政债券等的发展，鼓励这些融资平台发行企业债券，也可以创造条件申请设立产业投资基金开发区或科技园，同时也可以尝试运用更为市场化的投融资方式来经营基础设施项目，主要包括资产的证券化和更为灵活的融资结构安排。

　　 再次，银行应当推进更为审慎的对地方政府融资的风险管理举措。这包括对项目资本金的严格监控，以及对偿还能力的深入分析，控制发放打捆贷款，重点跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力，来把握融资平台的还款能力和贷款风险。

　　 刘国艳：首先，应该规范地方政府的融资行为。现行的多种融资模式并用的局面，使得地方政府根本不知道自己到底欠了多少债，既不利于有关部门的监督和管理，也不利于地方政府投资行为的自我约束。应该通过建立规范的融资模式来为地方政府筹集项目建设资金。与其他银行贷款等融资方式相比，发行债券是较为规范和成熟的做法。但鉴于当前我国相关配套政策并不完善，赋予地方独立的举债权的条件并不成熟。近期应该考虑在完善中央财政代发地方债模式的同时，扩大地方政府利用企业债券融资的规模，使地方政府及其附属机构通过规范的企业债券市场，为当地具有一定收益的建设项目筹集建设资金。这样做既便于投资者、中央政府的监督，也便于地方政府的自律。

　　 其次，要调整和规范中央与地方的支出责任。近几年中央财政在政策出台时充分考虑了地方财力紧张的问题，尽量承担全部或大部分支出责任，为有关政策的实施创造了有利条件。但总体来看，中央与地方政府在支出责任方面还存在着许多不明确、不规范的问题，还需要进一步加快中央与地方支出责任的调整与规范，努力减轻基层政府的支出压力，保证地方财政尤其是基层财政的平衡。

　　 最后，要完善转移支付制度。现在某些转移支付项目存在着不规范的问题，应加快建立规范、透明的转移支付资金分配制度，使地方政府提供公共产品和服务时有相应的财力保障。

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