21世纪经济报道记者 王世玲

　　6月17日中午11时，26岁的李家田在工棚屋里看着电视。这是他去年从家乡山东来到内蒙大草原后第一次有大把时间来看电视。

　　在他住宿地半公里外，湛蓝的天空下一座高60米(设计高度是120米，建了一半)的双曲线冷却塔矗立着，周围的工程脚手架上空无一人。

　　“已经停工5天了。”李家田对本报记者说。他所不知道的是，其所在的项目建设单位日前收到了环保部的一张禁令。

　　6月11日，环保部对外通告，由于华能伊敏煤电有限责任公司建设的华能伊敏煤电联营三期工程，不顾当地水资源匮乏，擅自将环评批复的直接空冷方式变更为水冷方式，对当地生态环境具有潜在重大不利影响。

　　对此，环保部责令该工程停止建设，在重新完成环境影响补充论证和整改(包括华能另一项目——龙口水电站建设)之前，暂停审批华能集团(除新能源及污染防治项目外)所有建设项目。

　　6月17日，环保部督察组赶赴伊敏煤电联营三期工程的所在地，即内蒙古自治区呼伦贝尔市，对被暂停审批的企业进行现场督察，督促整改措施的落实。本报记者也随同该督察组前往现场，参加了全程督察活动。

　　督察组初步意见是，华能伊敏煤电三期项目违反了《环评法》第24条的规定，违法事实是存在的。

　　而对华能伊敏提出的“当地水资源丰富、该项目采用水冷方式更合理”的理由，督察组表示，需要相关专家进一步论证。

　　违法代价：“错过了黄金施工期”

　　“按照国家环保部及上级主管部门的处理决定，伊敏电厂三期项目部立即召开紧急会议，即刻进行停工整改。”督察现场汇报时，华能伊敏煤电三期项目部主任于乃士表示，11日当日，项目就停工了。

　　伊敏电厂是伊敏煤电公司的下属企业，伊敏煤电公司是我国第一家大型煤电一体化企业，下辖移民电厂和伊敏露天矿，伊敏电厂三期工程计划建设2台60万千瓦燃煤发电机组。

　　“在未经环境主管部门批准的情况下，擅自决定将机组冷却方式变更为水冷并付诸实施，违反了国家项目建设的有关规定。”于乃士表示，该项目违反了环保法规，造成了极其不利的影响，此次事件对该企业的教训极为深刻。

　　“作为一家上市公司，此次事件造成的影响可能是无法挽回的。”督察现场，华能伊敏煤电公司总经理姚常明对记者表示，现在只能尽快完成整改和重新申报工作。

　　违法造成的代价是惨痛的。

　　“呼伦贝尔地区冬季寒冷，可利用的施工期也就5个月。”据于乃士介绍，由于停工，该项目错过了现阶段的黄金施工期。由此，也影响了主厂房未暖封闭的实现，直接制约整个工期，并无法保证提供鲁能电厂及国华电厂启动电源。“直接影响到给东北电网供电。”呼伦贝尔市副市长刘杨明对记者表示。

　　另外，由于停工，该项目近3000名施工队员都“歇着”，“每个工人每天工资100元，是从全国各地来的，现在发工资和维持施工队伍稳定等都成了问题。”在华能伊敏三期施工现场，一位施工队负责人对记者表示，

　　“空冷”与“水冷”选择：

　　仅是程序问题？

　　此次华能伊敏煤电环保违规行为主要集中在，“空冷”和“水冷”两个专业词汇的转换中，即擅自将环评批复的直接空冷方式变更为水冷方式。

　　所谓“空冷”、“水冷”指的是电站的一种冷却方式。对于两种模式的特点，简单而言是“水冷”比“空冷”(也要用水)更耗费水资源。据业内人士测算，水冷方式中循环水的80%都无法利用。因此，在北方干旱地区，一般建议用空冷机组方式。而“空冷”方式前期投资比较大，且对技术要求更高，而且空冷方式要消耗煤炭资源。

　　据于乃士提供的整改方案显示，2003年伊敏电厂三期工程前期工作开始启动，初步可行性研究报告中机组冷却方式均采用水冷方式，供水方案是采用红花尔基水库水源，2005年内蒙古自治区批准了《取水许可预申请书》，2006年国家环保总局以《关于华能伊敏煤电联营三期工程环境影响评价报告的批复》批准了机组采取水冷方式。

　　“当参与国家组织的发改委项目招标时，要求采用空冷机组。”华能伊敏煤电公司副总经理王书杰对记者表示，2006年，伊敏电厂三期工程参加国家发改委组织的呼伦贝尔煤电基地电力项目评选，“空冷”成为竞标项目的前提条件。

　　呼伦贝尔市环保局副局长吴锁柱对记者表示，按国家发改委竞标“门槛”，该企业把设计方案，从水冷机组改为空冷机组。

　　改“空冷”后，华能伊敏煤电公司编制了三期工程环评补充说明报告，上报了原国家环保总局。2007年，国家环保总局以“关于同意伊敏煤电三期工程2×600兆瓦发电机组冷却方案变更申请的函，批复同意三期机组水冷方式变更为直接空冷方式。”

　　2008年3月14日，国家发改委以《关于内蒙古华能伊敏煤电联营三期工程项目核准的批复》，对项目进行了核准。

　　然而，华能伊敏煤电三期并没有按照国家发改委和原国家环保部批复内容执行，在建设中，仍就采取了水冷方式。

　　按项目建设和环境影响评价法规，更改批复内容要及时上报主管部门，需要获得重新审批。而直到接到环保部“禁令”，该项目未通过国家发改委重新批复，而环保部也没收到该项目的申请报告。

　　对此，华能伊敏煤电公司给出的理由是，原计划向国家发改委请示方案变更事宜，但此时恰逢发改委体制改革组建能源局，方案变更报批事宜延误。

　　“呼伦贝尔市和鄂温克自治旗环保局未收到华能伊敏煤电公司三期工程冷却方案由湿冷变更为空冷的批复文件。”吴锁柱对记者表示，此前并不知道该项目建设与环评要求不符(编者注：此项目属于环保部审批和监管)。

　　从现场督察会上，华能伊敏煤电公司提供给环保部的整改方案中，并未看出“为何没有及时上报更改机组方式的申请报告给环保部”的直接答案。但从一个表述中看出了华能当时的考虑。

　　“我们简单地认为水冷、空冷方案均已获得过批准，无论按哪种方案建设，在环境保护方面都不会造成负面影响，而且水冷方式在环保方面更有优势。”于乃士称。

　　和于乃士一样，华能伊敏煤电三期的设计者们认为，未经环保部审批，改变之前批复的机组模式，只是在法规程序方面存在问题，而对环境本身并不存在潜在的危害。

　　争论：呼伦贝尔不缺水？

　　如果抛开是否违反环保法规，单从技术上看，机组选用“水冷”还是“空冷”，哪个更合理，第一需要考量的是当地水资源状况。

　　“就我们这个项目，水冷机组在水资源利用，节能减排，成本效益，资源配置等方面有优势。”于乃士向督察组例举了若干理由。

　　在该项目整改方案中提到，呼伦贝尔市水资源十分丰富。整改方案中引用例证说，2006年3月，水利部松辽水利委员会专家就“关于内蒙古呼伦贝尔市能源基地建设机组冷却方式选择的建议”曾致信中央：“呼伦贝尔市海拉尔河及呼伦湖流域水资源丰富，该流域现状水资源开发利用率极低，我认为发展坑口燃煤电站应该采取湿冷(水冷)机组，不应该采取空冷机组。”

　　华能伊敏煤电公司表示，在水资源充沛下，“空冷”还具备节能减排优势。

　　除此，整改方案也显示了成本及效益的考虑。经初步测算，采用水冷方案较空冷方案可降低工程造价3.8亿元，空冷机组的发电单位成本为113元/MWH，水冷机组的发电单位成本为105/MWH，每年可节省运行成本5280万元。

　　既然存在上述充分理由，为何国家发改委招标项目时要求“空冷”方式？对此问题，在本报记者的追问下，王书杰对记者分析，原因之一可能是由于内蒙整体上属于干旱地区，发改委在内蒙的项目招标审批方面，都要求上“空冷”机组。而最重要的缘故可能是：“当时红花尔基水电站(也是华能集团投资建设项目)还没有正式报批下来。”

　　也就是说，发改委招标时，华能伊敏并不能给出水冷方式所需用水的保证。按华能伊敏的规划，红花尔基水利枢纽及供水工程建成后，可以满足伊敏煤电三期“水冷”机组的用水需求。而该水电站于2007年4月16日才开工建设，项目总投资15亿元。(伊敏煤电项目招标是2006年)。

　　“空冷和水冷相比较，一个节水一个节能，各有利弊。具体到该项目，还需要相关专家进一步论证。”华北督察中心一位官员对记者表示，鉴于内蒙属于北部干旱地区，且华能提供数据均为2005年的，对于上述华能提出该项目有充足水资源支撑的理由，督察组持有“保留”意见，还需组织有关专家对其进行全面的进一步论证。

　　对此，尽管还有待专家进一步给出论证意见。但从之前各方信息看，呼伦贝尔水资源状况并不乐观。

　　而据2008年4月《法制日报》报道，呼伦贝尔市由于森林面积锐减造成严重的水土流失，水侵蚀沟随处可见，土壤风蚀加剧，造成土壤养分逐年减少、土层越来越薄，几乎年年发生旱、涝、风灾。近年来呼伦贝尔境内许多河流水量也明显减少，有些河流几乎断流。

　　在红花尔基水电厂现场，本报记者也看到，即将被截流的伊敏河水量很小。据当地人士称，今年天气干旱，该河一直水量不足。

　　·记者手记·行政风暴后的下一步

　　“没想到华能伊敏企业会触犯环保法规。”

　　这是本报记者在跟随环保部督察组在位于内蒙呼伦贝尔市的华能伊敏煤电三期现场时，听到的最多的声音。

　　作为我国第一个煤电一体化企业，华能伊敏一直是各路媒体报道中的环境友好型企业、循环经济示范项目。

　　采访中，环保专家表示，尽管如此，也并不能抹去此次违法事实。当企业擅自改动批复内容时，在工程建设的长达1年的时间内，并未向环保部门申请重新报批。由此可见，企业的环保法律法规观念仍不强。

　　企业环保法规意识背后，有其深刻的制度背景。

　　在督察组离开呼伦贝尔当天，姚常明对本报记者表示，从目前看，他们还会向环保部申请用水冷机组方式。而重新获批的可能性非常大。

　　从2005年起，每次环保风暴都是重重落下，轻轻收起。每一次发给违法企业的禁令后，最终多为“补办手续”后继续施工建设。

　　追其缘由，环保专家认为有两点：一是总体看，环境立法还比较原则，不能适应复杂的形势。

　　例如《环境影响评价法》本身在立法技术方面存在不足。如没有规定战略环境评价，导致现在对战略环境评价的无视，而公众参与目前更是缺乏具有操作性的规定，流于形式。

　　二是项目的各种审批制度之间缺乏协调。动辄上亿的前期投资，造成既成事实，先上马再补办手续，步步为营的建设策略，已成为项目开发者与生态环保博弈的利器。如水电项目在截流之前的“三平一通”等基础设施建设已形成，而标志正式开工是截流，此时再追究“开工”需要报批的环境影响评价报告，已成了最后的补办程序问题，而不是事先把关的“一票否决”的环保问题。

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