文晞

　　自2009年4月30日起，吉林、河北、河南、黑龙江、湖北、湖南等7个省份相继停止政府还贷二级公路收费。之前，2月21日起，福建、江西、山东、江苏、安徽五省第一批试点已经相继停止收费。

　　早在2008年12月15日，交通运输部规划司战略规划处处长刘占山就表示，交通部门将确定逐步取消二级公路收费的可行性时间表，东部经济发达地区有望先取消，中西部经济欠发达地区，则会逐步取消。

　　5月5日，交通运输部召开新闻发布会，通报取消政府还贷二级公路收费进展情况。新闻发布会上交通运输部提供的材料显示，从2009年起到2012年年底前，东、中部地区逐步有序取消政府还贷二级公路收费，使全国政府还贷二级收费公路里程和收费站点总量减少约60%，西部地区是否取消政府还贷二级公路收费，由省(区、市)人民政府自主决定。

　　先撤站，然后再停止收费

　　2008年底，国家酝酿了10多年之久的燃油费改革出台。12月18日，国务院发布了《关于实施成品油价格和税费改革的通知》（以下简称《通知》 ），并要求在2009年1月1日开始执行。

　　《通知》明确：取消公路养路费等六项收费；逐步有序取消政府还贷二级公路收费。《通知》还对燃油税费改革后新增税收收入的分配顺序做出了明确规定：一是替代公路养路费等六项收费的支出；二是补助各地取消政府还贷二级公路收费。每年安排一定数量的专项补助资金，用途包括债务偿还、人员安置、养护管理和公路建设等。……

　　此次二级公路停止收费行动正是据此《通知》规定进行。

　　《通知》在第三部分“切实做好改革的实施工作”中强调：

　　确保取消收费政策到位，严格禁止乱收费。各地要按照改革方案的统一安排，在2009年1月1日零时全部取消公路养路费等六项收费，已经提前预收的要及时清退，要加强检查，确保取消收费政策落到实处。

　　而在5月5日交通运输部的新闻发布会上，国家发改委基础产业司副司长吴晓表示，政府还贷二级公路收费将按照先撤站，然后再停止收费，和有关金融机构签订还贷协议，然后逐年偿还的步骤进行。

　　“先撤站，然后再停止收费”这一说法，明显与以上自2009年1月1日期的燃油税费改革《通知》的原则相违背。

　　被遗忘的《收费公路管理条例》

　　据测算，本次燃油税费改革中取消政府还贷二级公路收费，可撤销站点1925个，减少收费公路里程10万公里（20万里），将极大地降低行车人的负担。

　　然而，如果“较真儿”的话，取消二级公路收费的法律依据并不是2008年12月18日公布的燃油税费改革的“通知”，而是国务院于2004年11月1日颁行的《收费公路管理条例》。

　　2004年9月份，为了加强对收费公路的管理，规范公路收费行为，国务院专门出台了《收费用路的管理条例》（以下简称《条例》 ），自2004年11月1日开始实施。

　　《条例》第3条规定：

　　“……，公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路。”

　　《条例》第18条规定：

　　“技术等级为二级以下（含二级）的公路不得收费。但是，在国家确定的中西部省、自治区、直辖市建设的二级公路，其连续里程60公里以上的，经依法批准，可以收取车辆通行费。”

　　按照这一规定，除了满足“在国家确定的中西部省、自治区、直辖市建设的二级公路，其连续里程60公里以上的，经依法批准”这三项条件以外，其他二级公路收费，属违法行为。

　　而5月5日新闻发布会上交通运输部提供的材料显示：“根据《收费公路管理条例》，东部地区已从2004年11月起停止发展二级收费公路；中部地区从2009年1月1日起，停止审批新的二级收费公路项目。”

　　鉴于《收费公路管理条例》是自2004年11月1日就已经开始实施，所以东部经济发达地区取消二级公路收费不存在所谓的“时间表”，也不是所谓的“停止发展”，而是应立即停止的违法收费行为。

　　如果非要说“时间表”，那这也是一份迟到了4年以上的时间表。

　　正如海南大学法学院副教授王琳所说：

　　“《收费公路管理条例》，实施的这4年来，大批不合规定的二级公路收费一直在违法收取，却看不到有交通主管部门依职权强拆收费站的例子，更别说追究责任人的责任。对不合规定的二级公路收费站来说，这叫公然抗法；对于交通主管部门来说，默认违法，不去查处，以不作为来变相支持乱收费，这就是渎职。《收费公路管理条例》显然并未得到很好的实施，急需检讨的其实应该是我们的执法，而不是用一个新的方案来架空没有得到有效执行的法规”。

　　公路交通借“收费”起飞

　　上世纪50年代，国内除部分城市道路和矿区道路外，仅有公路8万公里，没有路面的原始土路占公路总里程的60%，铺筑高级次路面的仅有300公里。建国以后的30年间，尽管国家社会经济发展的道路不无曲折，但公路里程一直基本保持增长，到1978年底，全国公路里程达到89万公里。

　　改革开放以来，我国的公路交通步入了快速发展时期，1988年，我国出现第一条高速公路，到1999年，我国公路总里程达到了135万公里。进入21世纪以来，国家实施积极的财政政策，进一步加大了交通基础设施建设的投入。到2008年底，全国公路总里程达373万公里，其中等级公路里程达到了278万公里，特别是高速公路通车里程达到了6.03万公里，高居世界第二位。

　　作为一个并不富裕的发展中国家，中国的公路交通只用不到20年的时间，就走过了发达国家一般需要40年才能完成的公路建设发展历程，为什么可以发展这么快？

　　答案正是“收费公路”。

　　改革开放伊始，国家财政收入并不丰裕，交通基础设施建设资金严重不足，单纯依赖政府的财政投入，根本不能满足我国交通运输迅猛发展的需要。

　　在上世纪80年代初期，借鉴国外模式，国内设想了“收费公路”的发展模式，具体实施上就是交通主管部门利用国内外金融机构、外国政府贷款、依法集资修建和转让公路收费权以及国内外企业和其他经济组织以BOT方式投资建设的收费还贷公路和收费经营公路。

　　小贴士：

　　BOT（Build-Operate-Transfer）投资方式，是我国吸引外国直接投资的一种方式，是指采用建设——运营——移交一揽子解决办法，吸引无须担保的民间资金投资基础设施项目。

　　1984年，我国开始实施“贷款修路、收费还贷”的公路建设投资融资政策，这项政策打破了单纯依靠政府财政发展公路交通的体制机制束缚，较好地缓解了公路建设资金严重短缺的难题，有效吸引了社会资金和外资进入公路建设领域，极大地加快了公路建设和发展的步伐。在我国现有公路网中，95%的高速公路，61%的一级公路，42%的二级公路都是依靠收费公路政策建设的。

　　如果没有收费公路政策，我国二级以上高等级公路将比现在减少2/3以上规模，公路交通对国民经济和社会发展的“瓶颈”制约也不会得到有效的缓解。根据2006年国家审计署对我国18个省（市）收费公路建设、运营、管理情况进行的审计调查结果，截至到2005年底，我国收费公路总里程已经达到了近20万公里，而当年我国二级及二级以上技术等级的公路总里程也只不过32.6万公里。

　　收费公路的社会成本

　　尽管“收费公路”发展模式大大促进了我国公路建设事业的发展，但公路属于典型的公共基础设施产品，其建设和运营都是政府的责任，当政府允许自己的金融系统或者允许其他私人投资者用这种责任来获取收益时，就会产生一系列的社会成本。

　　开车跑过长途的人都知道，在中国上千公里的路程跑下来、往往要交好几百块钱甚至上千元，足以购买一张单程从A地到B地的打折机票。

　　收费站比服务站多，过路费比燃油费贵，是很多长途车主的普遍感受。

　　在制度设计上，“贷款修路、收费还贷”的公路建设投资融资模式没有将收费公路经营财务报告纳入到人大财政监管范围，也没有建立专门的公路收费预算编制报告制度，所以，某些收费公路就变相成了政府的“小金库”。不少政府在城市规划和道路建设的时候，将本来应该纳入公共财政预算的交通支出切割出来，然后设立政府注资的公路建设公司，由公路建设公司向银行贷款，建设收费公路。一些领导干部的亲朋好友，通过向国内金融机构融资，参与收费公路建设，从中获取长期的稳定收益，滋生了社会不公平和腐败现象。

　　根据国家审计署2008年2月27日公布的2008年第2号审计结果公告《18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果》表明，除北京和上海外，“十五”期间，河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、山东、河南、湖北、广东、重庆、四川、云南和陕西16个省（市）新增二级以上公路的67％为收费公路，总里程达6.35万公里。

　　至2005年底，上述16个省（市）二级以上公路总里程的54％是收费公路，其中云南省为92％，四川省为90％，黑龙江省为86％，重庆市为84％，条件稍好的二级以上公路几乎都是收费公路，这些收费公路的总里程达到了13.31万公里。

　　“这种状况实质是将政府提供公共产品的一部分责任转嫁给社会和公众。” 审计署的报告如是分析。

　　世界银行曾经针对中国高速公路通行费用问题进行过一项研究，并于2007年2月12发布了该研究报告——《中国的高速公路:连接公众与市场，实现公平发展》。

　　该报告指出，德国目前货车平均每公里过路费是0.15美元，中国是0.12至0.21美元。也就是说，中国高速公路的通行费和许多发达国家相当，甚至更高。

　　公开资料显示，2003年，全世界全部的收费公路不过才14万公里，而其中有10万公里都分布在中国。与收费较高更不相匹配的是中国车主对通行费的低可承受性。

　　为了考量车主对高速公路通行费的承受能力，世界银行引用了专业机构提出的指标:私人汽车行驶1600公里所付通行费在车主收入中所占的比例。据此指标测算，在世界13个国家1600公里通行费占人均GDP的比例中，中国以超过2%的比例居首位，超过美国、日本、法国、意大利、加拿大等国家。其中美国最低，不到0.3%。

　　对于中国许多高速公路建成之后却没有什么车流量的情况，世界银行有关专家直言：“高速公路上低流量的原因之一是用户不愿意支付规定的通行费。”

　　为了尽量规避高收费的高速公路，降低出行成本，不少车主在出行时会选择不收费的公路和费用较低的国道、省道。然而，车主们因此就会必须付出时间上和距离上拉长的代价。对于国家和社会来说，同时付出的还有巨大的、却是隐性的社会成本和环境成本，例如车主的时间成本、耗油增加、车况下降、货物价格上升、尾气污染加重等。

　　这些成本，都与建设更安全、更舒适、更通畅、更节约的高技术等级公路的初衷背道而驰。在中国国民小汽车拥有量不断增加的情况下，收费公路已经人为地制造了道路瓶颈，增加了我国区域间社会交流成本，降低了中国经济发展素质。

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