加大对净调出省区的扶持力度
——对全国6个粮食调出省区的调查与建议近年来，我国粮食净调出地区进一步减少，自求平衡地区粮食供需缺口逐步扩大，主销区粮食自给率急剧下降。在目前全国13个粮食主产省区中，只有黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽、江西等6个省区为净调出省区。加大对粮食净调出省区的扶持力度，稳定提高这些省区的粮食综合生产能力，对确保我国粮食安全具有重大意义。2008年，国务院发展研究中心组织对6个粮食净调出省区进行了深入调查，实地考察了佳木斯、四平、通辽、驻马店、周口、宜春、滁州、蚌埠等产粮大市。调查表明，尽管近年来6个省区粮食连续增产，但粮食生产中也存在着一些突出问题和矛盾，稳定粮食生产的压力很大，需要进一步完善政策，加大扶持力度，充分调动农民种粮和地方政府抓粮的积极性。
■韩俊
一、6个净调出省区粮食生产现状与增产潜力
近年来，得益于国家对粮食生产的扶持政策、有利的气候条件、市场价格回升和农业科技持续进步，6省区粮食生产连年丰收，粮食形势较好，今后增产潜力也比较乐观。
一粮食生产能力不断提高，对国家粮食安全做出重要贡献
近１０年，６省区粮食播种面积占全国播种面积的比重呈稳步上升态势，由１９９７年的３１％提高到２００７年的３７．３％；粮食总产量占全国粮食总产量的比重呈稳步提高态势，由１９９７年的２９．９％提高到２００７年的３６．４％。２００７年全国粮食总产量比２００３年增加了１４１６亿斤，６个省增产９７２亿斤，占６８．６％。
６个净调出省区粮食调出量在１１００亿斤左右，占全国省际间商品粮调出量的近一半。
二粮食品种结构不断优化，粮食加工产业快速发展
各省区着力调整和优化粮食品种结构，积极发展粮食加工业，提高粮食附加值。河南省２００７年优质专用粮食品种种植面积占粮食播种面积的６７．８％。该省以小麦为主的粮食加工能力已达到６９０亿斤，建成了一批技术含量高、产业链条长、带动能力强的小麦精深加工项目，大大提高了粮食产业的综合效益。吉林省粮食深加工业发展迅猛，成为一大支柱产业。２００７年全省粮食加工转化能力达到３５０亿斤，实际加工粮食２７０亿斤，粮食加工业的发展从根本上摆脱了粮食“卖不出、调不走、储不下”的困境。
三粮食增产潜力大，是提高我国粮食安全保障程度的希望所在
根据预测，２０２０年我国粮食自给率保持在９５％的水平上，今后１２年内国内粮食总产量必须增加１０００亿斤。根据对６个省区的调查，实现这一增产目标完全是有可能的。６个粮食净调出省区初步规划的２０２０年以前的粮食增产目标已经接近１０００亿斤。
首先，粮食增产最大的潜力在于中低产田改造和水利基础设施建设。黑龙江省现有中低产田近８０００万亩，占耕地面积的一半，如果持续加大投入力度，通过实施改造，单位产量有较大提升空间，每亩可增产１００公斤以上，仅此一项可增产１６０亿斤。河南省目前还有６０００多万亩中低产田，据测算，如果能投入３００亿元左右的资金，改造中低产田，加强农田水利等基本建设，可实现每年新增２００亿斤的粮食生产能力。内蒙古中低产田９０６ｌ万亩，占耕地面积的８４．４％，由于中低产田比重较大，粮食单产仅为全国平均水平的８０％，如果单产达到全国平均水平，就可以增产粮食７０亿斤。
其次，优化种植结构，强化科技支撑能力，也蕴涵着较大的增产潜力。吉林省测算推广节本降耗增产增效技术，可增产２０亿斤左右。适当增加高产作物玉米的播种面积也可以增产粮食。转基因玉米具有抗虫、抗倒伏的明显效果，可以减少粮食损失１０％左右。吉林省测算，如果应用这项技术，全省可以增产玉米４０亿斤左右。
再其次，适度开发后备耕地资源。黑龙江省有近２０００万亩可开垦的后备耕地资源，内蒙古还有２０００多万亩后备耕地资源，通过科学规划，合理开发，具有可观的增产潜力。
二、６个省区粮食稳定增产的主要制约因素
一粮食生产成本直线上升，农民种粮收益明显下降
当前农民反映最突出的问题是，化肥、柴油等农业生产资料价格持续上涨，远远超过了粮食价格的上涨幅度，导致种粮效益明显下降。吉林省２００４—２００６年玉米每亩纯收益从８７．１４元提高到２３５．１３元，水稻亩收益从１３８．７３元提高到６０５．６３元，大豆亩收益从１７１．５５元提高到２１８．４４元。２００７年新粮上市后粮食价格出现波动，同时农资价格及劳动力成本上升，对粮食成本收益影响很大。２００７年玉米亩收益下降到１０１．４元，水稻下降到４４７．３元，只有大豆收益上升到２８８．２元。
二粮食市场调控机制不完善，粮食价格明显偏低
各地反映，粮食市场调控机制还不完善。一是水稻最低收购价格政策的前瞻性差。２００８年国家水稻最低收购价调整幅度太小，已经明显低于农民的预期，已达不到预期效果。据江西省测算，２００８年每百斤早稻售价提高０．１５元—０．２０元，才可以做到收益与上年持平。二是国家限制玉米加工业发展和出口以后，在一定程度上扭曲了玉米价格形成机制，玉米价格的波动风险增大，而调控手段减弱，缺乏生产价格保护机制，不利于保障种植玉米的农民的收入。吉林省初步估算，受此影响，全省仅玉米每年就减少收入４５亿元左右。三是粮食价格形成机制不完善。在中央财政补贴支持下，中储粮及其管理的粮食存储企业已经占据了粮食收购存储市场的主要份额，这就使得粮食收购市场走向相对单一化，尽管可以保证国家粮食宏观调控的力度，但这种体系缺乏反映粮价波动的敏感度。在粮食购销市场形势发生深刻变化的情况下，除非中储粮系统果断采取政策性收购，或者南方的加工企业积极参与竞争收购，粮食价格将主要由本地的加工企业定，农民在价格上的话语权很弱。
三粮食直补政策不完善，对调动农民种粮积极性作用减退
基层干部反映，２００４年以来国家出台了一系列对种粮农民的直接补贴政策，提高了农民种粮收益，对调动农民种粮积极性起到了最直接的作用。２００４—２００７年江西省农民人均可获得的补贴资金分别为２９元、３０元、４７元、６２元，２００８年农民种双季稻可得补贴１３１元。
地方干部群众反映，各种粮食直接补贴政策很好，但补贴的增长远远滞后于农业生产资料价格的上涨，近两年这项政策的刺激作用在不断衰减。调查表明，虽然２００８年国家大幅度提高了补贴标准，但增加的补贴并没有弥补农民因农资价格上涨而增加的支出。从对江西和安徽实地调查推算，扣除增加的政府补贴后，因农资价格上涨，２００８年农民种粮每亩地实际增加支出约１５０元。
粮食直接补贴方式也存在不合理之处。调查中了解到，各地都是将补贴发放给原土地承包户，只要有承包地就能拿补贴，租种承包地的农户难以享受政策优惠，粮食种好种差一个样，产量高低一个样，种与不种一个样。许多农民拿到补贴后将土地转包他人耕种，然后外出打工，有的补贴并没有真正补到种粮农民手中，有的抛荒耕地也同样拿补贴。由于补贴方式不够合理，补贴资金的效果没有充分体现出来。
四农田水利设施薄弱，防灾减灾能力不强
各省区一致反映，水利基础设施薄弱、抗灾能力不强，是粮食稳产增产的突出制约因素。
一是缺乏灌排设施的“望天田”还占很大比重。黑龙江省农田有效灌溉面积只占２５％，大大低于全国４０％的平均水平。全省易涝面积由２０世纪５０年代的２６００万亩，增加到现在的５０００万亩。吉林省西部地区十年十旱，中部地区十年九旱，每年受旱面积都在３０００万亩—４０００万亩，干旱对该省农业的威胁越来越大。
二是现有灌区普遍存在设施标准低、工程配套差、老化失修、灌溉能力萎缩等问题。吉林省作为国家重点商品粮基地，３０年没有启动大型水利工程建设，９０％的水利工程带病运行，绝大多数农田缺少配套灌溉工程，多数易旱农田遇旱不能抗。
三是水利设施开发缺乏控制性工程，水资源调控能力低下。黑龙江省各类水库总蓄水能力只有８５亿立方米，地表水截留能力不足２０％，调控能力只有７％。
四是小型农田水利设施建设滞后。小型农田水利建设点多面广，又年久失修，投资力度远不能满足建设需求。安徽省目前小型灌区有效灌溉面积２７５０万亩，根据规划，“十一五”小型农田水利建设需投资５７．８亿元，但２００５—２００８年中央小型农田水利建设专项资金补助只有２．１亿元。
五是节水灌溉技术普及率低，水资源利用效率低。内蒙古全区２／５的有效灌溉面积仍在沿用传统落后的灌溉方法，灌溉水利用率不足４０％，灌溉总用水量比例高出全国平均水平近１５％，水资源浪费严重。
五对粮食主产区利益补偿机制不健全，难以调动地方政府主动抓粮的积极性
主产区粮食风险基金收支矛盾较为突出，产粮越多，地方政府财政负担越重。粮食风险基金分担比例虽然由原来中央４０％、地方配套６０％，调到现在中央６０％、地方配套４０％，地方仍然要拿出很大一笔钱来，这样，粮食越多的省拿钱越多，使得粮食主产区陷入“产粮越多财政负担越重”、“贡献越大义务越多”的境地，在一定程度上甚至是穷省补贴富省、支援富省。一些地方政府把这种现象叫做为“背着包袱抓粮食，抓了粮食背包袱”。调查表明，６个净调出省地方粮食风险基金配套负担重、欠账多。
涉农配套资金要求已使粮食主产区不堪重负。目前产粮大县承担的涉农投入各项硬性配套投入太多，负担太重，已经成为发展农业和粮食生产的包袱。（上）
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