21世纪经济报道记者 曾航

　　 “这个比率在长三角实在太高了，每当有上级领导下来视察的时候，我们总是会申请能不能把农业用地保有率降几个百分点，然而每次得到的答复都是否定的。”谈起嘉兴下一步的发展规划，嘉兴一位政府官员无奈地表示。

　　 这个位于浙北的城市，在国家四万亿投资新政的刺激下，正雄心勃勃地准备上马一批新项目。然而，其农业用地转建设用地的计划，被卡在国家耕地保护红线面前。

　　 据嘉兴国土部门的最新统计，嘉兴的农业用地保有率高达86%，远远高于苏州、无锡等周边城市。这意味着嘉兴有86%的土地只能用于农业生产，而农业产出占嘉兴ＧＤＰ的比重还不到６％。

　　 记者近日从嘉兴政府获悉，一个名为“两分两换”的土地流转实验正在大规模地推进。在该市首个试点镇七星镇，原来散居的农民已经整村整村地迁往政府集中修建的联排公寓里，流转出的宅基地面积多达1700多亩。其力度之大，全国亦属罕见。

　　 经过近期大规模的“腾笼换鸟”，嘉兴正在储备数目可观的建设用地，这为嘉兴下一步的发展，腾出了空间。与此同时，通过创新土地承包模式，嘉兴的农业产业化再次提速，这为参与土地流转的农民提供了保障。目前，嘉兴的土地使用制度改革实验正在长三角渐次推广。

　　 建设用地指标匮乏

　　 在多山的浙江，嘉兴被公认为是最适合招商引资的城市。

　　 根据当地政府的测算，与周边城市相比，嘉兴的投资成本比周边城市都要低20%～30%，物价指数低5～10个百分点，劳动力成本低25%以上。目前，嘉兴有沪杭、申嘉湖、杭浦三条高速公路直通上海，正常车程在一小时左右。在沪杭高铁通车之后，嘉兴到上海仅需17分钟车程。

　　 “嘉兴的区位优势如此明显，只要有效对接上海，发展就不是问题。”嘉兴南湖区常务副区长吴海松举例，大飞机项目一落户上海，嘉兴各级政府便频繁出动，遍访国内主要航空制造企业，将许多零部件配套产业带到了嘉兴。类似事件不胜枚举。

　　 然而，对比起上海另一侧的苏州，嘉兴的招商引资可谓处处受制于土地。

　　 15年前，苏州等苏南城市为对接上海，争取外资落地，在短期内将大批农业用地转化为建设用地，抢得了发展的先机，形成了苏南强势的开发区经济，并且为苏州下一轮的二、三产业发展积攒了充足的土地。

　　 而对接上海晚于苏南的嘉兴，在意识到招商引资的重要性后，国家为保护农业用地的耕地红线，却已经现实地挡在了前面。

　　 “我们去年发展二、三产业建设用地共计使用了4000余亩土地，而国家批给我们的新增建设用地指标仅为800亩。”嘉兴市南湖区的副区长马纪良表示。

　　 “两分两换”试验

　　 马纪良表示，当地约有五分之四的新增建设用地来自于“内部挖潜”——马纪良指的是浙江正在嘉兴进行的城乡发展综合配套改革“两分两换”试点。

　　 所谓“两分两换”，是指宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。

　　 “其核心是土地使用制度的改革。”马纪良表示，这项改革不仅仅是一个简单的经济问题，其难点在于牵涉到诸多社会问题，需要许多配套改革同步进行，嘉兴试点的最大特点在于以土地使用制度改革为核心，涉及到包括户籍制度、规划管理制度、公共服务均等化、新市镇建设在内的“十改联动”。

　　 2008年10月起，嘉兴率先取消农业户口、非农业户口分类管理模式，全市城乡居民户口统一登记为“居民户口”，此举被视为国内打破城乡二元体制最大胆的举措之一。

　　 南湖区是嘉兴市的中心城区，户籍人口47万，其中农业人口15万。

　　 据统计，南湖区现有宅基地面积53745亩，户均宅基地面积高达1亩（浙江户均0.38亩），按宅基地换城镇住房（公寓安置）的办法，户均占地0.3亩，可节约宅基地面积37621亩。即使按农村新社区建设，以户均占地0.5亩计，也可节约26873亩。

　　 本报获得的嘉兴市近期下发的《关于进一步优化土地使用制度，推进“两分两换”的通知》显示，嘉兴市计划到2012年，全市农村土地流转率达到50%以上。

　　 “按照目前的法律，农民的宅基地不能合法流转，而农民置换来的商品房可以出让流转，而且其升值空间更大。”马纪良表示，农村住宅由没有产权变成完全产权房，这是当地农民积极性最直接的来源之一。

　　 在“两分两换”试点的带动下，农村土地承包经营权流转也明显加快。去年以来整个南湖区新增土地流转面积2.25万亩，规模产业基地和示范园区不断增加，土地流转中规模100亩以上的经营面积达到1.74万亩。

　　 由于靠近上海，嘉兴的农业发展有很大的市场空间，然而一直受困于土地过于分散，只能停留在小打小闹阶段。大规模的土地流转为嘉兴农业集约化发展赢得了空间——今年以来，嘉兴的农业招商引资取得了长足的进展，引进了一批附加值高的农业龙头企业，多数投资者表示，看好嘉兴的重要原因便是规划化的农业用地。

　　 但如何应对巨大的搬迁成本，成为地方政府一个必须应对的现实考量。

　　 由于当地经济较为发达，农民对搬迁补偿的预期很高。根据当地政府的测算，一个行政村的综合迁移成本就高达3.5—4个亿。需要投入数额不小的财政资金。

　　 记者从嘉兴政府获悉，某一个试点乡镇进行“两分两换”改革的贷款规模就在25亿左右，而偿还这笔贷款将来自于剩余土地的出让。

　　 “房地产市场好一点的话，收支才会平衡。”马纪良表示，由于搬迁成本巨大，“两分两换”需要巨大的财政投入。

　　 但这并没有阻止嘉兴推动这个改革的热情。

　　 而在长三角，这样的改革正在被推广。比如，苏州市政府一位负责人就在近期召开的城乡一体化综改试点会议上透露，该市将出台农民宅基地置换城镇商品住房、农业用地规模化经营、农民向市民转换等方面的政策意见。而在苏州下属的各个县市区，各种关于土地使用制度改革的先行先试活动，也正在开展。

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