刘慧勇 孙洪先

　　自1998年开始，经过10年实践，已经清楚表明，我国城镇居民的住房货币化补贴政策与市场房租房价严重脱节。事实上，对于城镇大多数中低收入居民来说，住房货币化早就名不符实，住房保障只能依赖政府。而政府很难有足够财力对多数居民提供住房保障，随着时间的推移和新职工的增多，这一矛盾将更加突出。因此，我国需要重新审视城镇居民住房体制，考虑是否应当酝酿再次改革。

　　住房体制缺陷决定“二次房改”势在必行

　　我国目前的城镇居民住房体制存在三大缺陷，必须深化改革。在确保改革方案周全的前提下，“二次房改”越早进行越好。

　　一是货币化补贴政策与市场房租房价严重脱节。住房分配货币化，实质是将职工工资收入中本应包含的住房消费部分以货币形式返还给职工本人。切实可行的住房货币化，必须具备以下两个条件：住房实物供给充分；货币化住房补贴的数额能够跟上房价和房租的实际涨幅。在1998年决定实行货币化改革时，我国就不具备上述两个条件。现在看来，这项将大多数城镇中低收入家庭住房迅速推向市场的重大举措，从一开始就没有把住房货币补贴机制与住房市场价格机制有机结合起来，而是严重脱节。这导致许多中低收入家庭，包括年轻公务员，即使拿了货币补贴，也租不起房，更买不起房。这一矛盾已经十分明显，将来会更加突出、更加尖锐。这个问题解决不好，理想中的住房货币化，难免在现实中沦为空话。因而，如何完善货币化补贴政策，必将成为下一阶段我国城镇居民住房保障体系改革的重点和难点。

　　二是保障性住房建设与供给缺乏制度保障。尽管城镇居民住房保障问题已经受到举国上下高度重视，但保障性住房的建设责任，并没有纳入政府的公共财政体系，没有列入财政预算，缺乏稳定的财力支持。保障住房建设投资支出具有刚性，一旦设立此项财政支出科目，就会成为地方财政的固定负担，因而各地政府都采取谨慎的态度。

　　我国现行住房保障制度，目标和供给对象定位模糊，供给方式和程序存在制度性漏洞。从原则上说，城镇居民住房保障对象应当包括城镇中低收入家庭和进入城镇长期务工人员。在实施过程中，许多城市都面临无法准确界定住房保障对象的尴尬局面，政府很难有效地核实经济适用房购房者的实际收入水平。随着城市化进程和人口流动速度加快，我国城乡分割状态已基本打破，农村剩余劳动力向城镇转移已如破堤之水，其中多为中低收入人群，将来会有很大比例转变为城市常住人口。如何制定对这一庞大人群的住房保障标准，成为住房保障难题。

　　三是禁止单位提供住房实物保障存在弊端。现行住房保障体系原则上禁止用人单位向职工提供住房实物保障，相应产生以下五个弊端：第一，无法就近上班的城市职工将与日俱增。第二，增加城市交通量和能耗，加重空气污染，不利于可持续发展。第三，职工上下班时间长，增加疲劳，降低效率，对单位也不利。第四，削弱保障性住房的周转性、流动性与分配使用合理性。第五，保障性住房建设与供给的责任全由政府担负，难免漏洞百出。而用人单位向工龄较短、职位和收入水平较低职工提供以集体宿舍和廉租房为主的住房实物保障，至少有以下五个好处：一可使为数众多的普通职工就近上班，节省时间，减少疲劳，优化人生。二可减少城市交通量，降低能耗，减轻空气污染，保持城市宜居。三可提高职工工作效率，对单位也有利。四可增强保障性住房在用人单位内部的周转性、分配合理性与使用集中度。五可减轻政府负担。

　　实施“二次房改”的几个要点

　　第一，鼓励用人单位就近为低收入职工购建廉租房。无论对于保持城市宜居性，还是对落实单位住房保障责任来说，这一条都非常重要。单位就近拥有房产，只供廉租，永不出售，提职迁出，周转使用，有百利，无一害，因而不宜禁止，而应鼓励。单位廉租房的面积和厨卫设施，既要有符合时代潮流的最低要求，又需要有一定的限制性规定，以便能够使职位与工资达到一定水平的职工为改善居住条件，愿意购买商品房。

　　第二用人单位给无廉租房职工发放足额货币房贴。用人单位履行自己应尽的职工住房保障责任，对限于房源而无法提供集体宿舍和廉租房的低收入职工，当然需要发放与当地市场房租水平相适应的足额货币房贴。

　　第三，市区政府为双无居民和困难单位提供廉租房。所谓双无居民，是指既无固定工作单位又无住房的本城区居民。这里说的困难单位，是指在本城区注册的无力为职工购建廉租房、并且管理层工资低的财务困难企事业单位。为实现城镇居民住房保障全覆盖，市、区政府有责任对上述居民和单位提供廉租房。

　　第四，立法规定城镇个人房产税的税率和免征面积。要在鼓励市民改善居住条件的同时，抑制人们过分扩大住房面积的盲目倾向，需要充分而又巧妙地利用税收杠杆。对超过规定面积的住房，按一定的税率征收城镇个人房产税，可对盲目扩大住房面积的行为产生抑制作用。立法规定适当的免税面积，又可以收到鼓励住房升级的功效。在实际运用这一税收杠杆时，最关键的是根据本地情况，合理确定免税面积。

　　第五，立法规定单位廉租房建设用地优先供给半径。单位廉租房集保障职工住房、规范住房流转、促进就近居住三种功能于一身，因而对其建设用地，应当优先供给。为此不仅需要明确按距离地块远近对职工廉租房建设用地申请者进行排序的原则，同时还有必要立法规定相对于商品房开发优先供地的适用半径。

　　第六，立法规定廉租房建设用地的定价原则与程序。鉴于单位廉租房的巨大优越性，不仅应当优先供给建设用地，而且需要给予价格优惠。为使供地价格优惠有章可循，可以立法规定廉租房建设用地的定价原则与程序。

　　第七，允许市区政府为单位廉租房购建贷款提供担保。对单位廉租房建设，除了给予用地支持之外，还需要给予必要的资金支持。为此，应当允许市区政府对单位购建职工廉租房提供贷款担保，承诺在借款单位无力偿还贷款本息的情况下，由提供担保的政府收购欠款单位的房产，收购资金首先用于偿还银行贷款。

　　第八，允许市区政府发行廉租房建设债券。与单位廉租房一样，政府廉租房对完善居民住房保障、流转和促进就近居住也是不可缺少的。为便于筹集政府廉租房建设资金，应当允许市区政府发行廉租房建设债券。

　　第九，推广单位廉租房合建制与代建制。为防止单位自建廉租房可能出现弊端，同时使较小的用人单位也有可能加入。（作者单位：国家发改委宏观经济研究院）

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