最终还是要更有效、更迅速地回应社会公众和企业的多元诉求

　　本报评论员吴 铭

　　《深圳综合配套改革试验总体方案》于5月初获国务院正式批复，近日有媒体披露，行政管理体制改革被列为首位，2003年即开始筹备的“行政权三分”改革将迈出新的步伐。这一改革试图将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块，既相互制约又相互协调。这种行政权三分的制度设计，与此前《珠三角改革发展纲要》等文件提出的“在政府机构设置中率先探索实行职能有机统一的大部门体制”的目标有关。

　　在更大的体制结构中，政府部门的行政权本身即需处理与其他有立法权、监督权和决策权的部门之间的关系，因此“行政权三分”只是行政权内部的管理和监督体制的一种设计。行政权内部的“三分”是让行政权能够更好发挥作用的一种手段。行政权“三分”的效果如何，最后大概还得看能在何种意义上推动政府向服务型政府转型。如果说大部制改革是建设服务型政府的关键性改革试验，那么，行政权三分的改革有必要和大部制改革放在一起来考虑和协调。

　　大部制改革的根据就在于，出于应对现代社会从工业时代生产者主导的社会向信息时代消费者主导的社会转型的需要，政府也必须成为服务型政府，才能足够灵活迅捷地回应社会民众多元的诉求。这一变化是革命性的，不理解从生产者主导向消费者主导的社会大转型，就不能理解建设服务型政府的革命性所在。

　　这种变化在企业经营领域已经广为人知，最典型的就是汽车制造业从“福特生产方式”向“后福特生产方式”（或称“丰田生产方式”）的转型。在福特发明生产流水线的大规模生产时代，处于主导地位的生产者无需考虑市场的变化，企业生产什么人们就买什么，这种情况下，企业分割成流水线上的不同部门，工人只是流水线上的一颗螺丝钉，看重的是数量。但是，当消费者追求越来越多的花样和品种，市场需求越来越多元，福特式的大规模生产就不再能适应消费者的需求，很容易造成库存积压，制造商必须及时把握细分的市场需求，不断推出多元化产品。丰田生产方式应运而生，它的要点是“即时或无库存”生产，以应对市场的多变。而一旦库存没有或很少，工人们就不得不关心上、下道工序的质量，积极互相“团队协作”，从而及时发现和解决质量问题（数量不再是最重要的因素）。

　　以服务型政府为目标的大部制改革的逻辑，与从“福特生产方式”向“后福特生产方式”的转型逻辑有相同之处。由于企业和社会个体的公共服务需求都日趋多元化，不同领域的公共需求也往往交叉在一起，这个时候那种自上而下、控制导向的、许多小部门各自为政提供服务的等级制的官僚管理结构，已经无法提供多样、及时和高质量的服务，要向以用户为中心、有迅速和综合性反应能力的大部门管理体制转型。拉塞尔·M·林登在《无缝隙政府：公共部门再造指南》中将这种革命性变化称为“政府机构内部‘柏林墙’的倒塌”，认为无缝隙政府机构正在以一种整体全盘的方式，将支离破碎的部分重新整合。

　　“行政权三分”的具体设计和效率考核，有必要放在无缝隙的服务型政府的建构过程中来进行。其中的要害就是超越行政权本身，将民众需求及其变化引入，作为考虑行政权建构问题的核心要素。也就是说，无论行政权内部如何分权和制衡，最终还是要更有效更迅速地回应社会公众和企业的多元诉求。

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