21世纪经济报道记者 左志坚

　　 当全国性的汶川大地震周年纪念活动在5月12日进入高潮之时，一个名叫王晓春的“超级志愿者”，正掐手算着自己离开映秀的日子。

　　 在汶川县映秀镇，这个曾经全国瞩目的震中，王晓春是仍然坚持留在灾区的少数独立志愿者之一。

　　 整整一年了。王晓春的热情仍在，但处境不妙。

　　 “我已经花完了自己带来和家里后来给的5万多块钱。”这位60岁的前音乐老师苦笑着。

　　 这一年，曾经有无数志愿者，在这里许下爱的诺言。在理智和情感之间，他们穿梭在灾区。

　　 如今，当村、镇、县、市、省这五级政权与非政府组织(NGO)的关系出现微妙变化的时候，他们开始重新定位自身在重建过程中的角色。

　　 不管怀着怎样的情愫离开，当看到百万志愿者入川已经孕育了制度创新的土壤，当爱心开始在持久和理性的通道上行走，并可能催使“因爱之诺”开花结果，他们不仅仅有困惑，还有来自内心深处的宽慰。

　　 “超级志愿者”

　　 王晓春和多数志愿者最大的区别是年龄。一般人眼中，志愿者都是年轻后生，王晓春1966年就当文化兵，今年60岁，酷爱毛泽东诗词。

　　 和许多涌入灾区的志愿者一样，地震发生后，看着CCTV的直播镜头，他常常流下感动而悲怆的泪水。后来，他干脆一哭之下辞去了大连市马兰小学音乐教师的职务，自费来到成都。

　　 在那孤苦的日子里，这位一直搞音乐的老人给灾区送来了音乐。

　　 他找到华西医院伤员康复中心，组建了一个残疾儿童艺术团，打算给孩子们“音乐疗伤”。

　　 小年夜，王晓春又赶到震中映秀。在这里，他怀着无限关爱，教孩子演奏《让世界充满爱》、《感恩的心》、《草原上升起不落的太阳》。

　　 现在已有50多个孩子跟着他学葫芦丝，包括6、7位残疾儿童。“孩子们积极性很高，我用音乐点燃了他们生命的希望”。

　　 但是王晓春自己带来的钱很快就在灾区花完了。他需要自己掏钱解决艺术演出的交通等成本，演出所得微薄收入都发给了孩子本人。

　　 现在的王晓春依靠朋友的资助生活，住着20块钱一天的板房，他对生活没有太多要求，但他一直筹划的映秀小学“感恩的心”轮椅艺术团始终没什么着落。

　　 按照他的设想，他要组建这样的艺术团搞一些巡回演出。

　　 “纯公益的，赞助来回交通就可以，商业演出就没意思了。”谈起这个艺术团的时候，王晓春激情重新燃烧起来。“你想啊，假如陈光标资助我，给他冠名权叫江苏黄浦再生资源‘感恩的心’艺术团，这么多小孩一站在台上，多震撼人心……”

　　 他给陈光标联系过，没回音。也给张祥青、王健林、赵本山写过信，石沉大海。他把想法告诉了亲人、朋友，仍然没有人支持他。

　　 这个自诩为“超级志愿者”的人再也撑不下去了。镇长说他可以带孩子们在六一儿童节的活动上表演节目，王晓春算了算自己身上的钱，估计撑到“六一”就得离开映秀了。

　　 但他仍然揣着梦想，在离开映秀最后的日子里，等待着。

　　 “组织介绍过来的”

　　 和王晓春相比，映秀镇的另外两个年轻志愿者要幸运一点，主要原因——“都是组织上介绍过来的”。

　　 组织上介绍过来的也分两种，一种是周海林这样的。

　　 周海林是华南师范心理学研二在读学生，政治面貌：党员。所谓的组织，则是共青团系统。

　　 早在去年5月底，周就参加了学校的赴川心理援助队，他被映秀破碎的山川家园所震撼，很快参加了共青团中央的西部志愿者招募计划，并成功入选。

　　 广东是汶川县的对口援建省份，他和广东共30名西部志愿者就被“分配”到了汶川。2008年7月，周海林来到映秀，除了春节回家探亲之外，一呆就是近一年。

　　 在映秀，周海林的志愿工作主要分三块。一是帮助镇政府做一些文秘工作；二是协助镇上的团委工作；三是去做自己有兴趣的工作，比如去映秀小学给小学生做心理辅导。

　　 在经费方面，映秀镇政府为他解决了板房住宿的问题。此外，作为西部志愿者计划成员，他每月可获团中央800元补贴。

　　 在映秀，周海林这样的西部志愿者一共有3位。其他两位的职责分别是：驻村协调村务工作，在镇政府办公室协调对口支援单位。

　　 还有一位志愿者也是“组织”介绍过来的。在映秀镇，人们称其为广东社工。

　　 板房社区的人们大多知道这个名叫小康的年轻人。

　　 小康真名叫康进，是成都某高校社会工作系去年毕业的大学生。在志愿者圈子里，他的身份应该被描述为“中大-香港理大”映秀社工作站工作员。

　　 这个工作站由香港理工大学、中山大学和广州市民政局合作建设，资金的来源是香港理工大学，康进是工作站招聘的项目员工，每月有工资收入，是职业社工。

　　 这里所谓的组织介绍，其“组织”指的是民政系统。在广州民政局与映秀民政系统对接之后，映秀镇政府方才允许成立这样的工作站，并提供板房。

　　 康进在映秀的工作会根据不同阶段有所调整，他最初做过心理干预，后来做物资分发，现在则联合了丧亲的母亲成立妇女小组“映秀母亲”。

　　 “我们主要关注特殊群体的特殊需要，替政府拾遗补缺。”康进说。

　　 和地震刚发生时无数志愿者涌入震中映秀的轰烈场面相反，这个工作站是映秀镇目前仅存的一家常驻NGO。

　　 志愿者的“映秀表情”

　　 映秀镇的三个志愿者恰巧代表了政府与志愿者的三种关系。

　　 王晓春代表了那种纯民间的草根志愿者，这类“散兵游勇”本想成立草根NGO，却因缺乏基金会和政府的明确支持，面临着难以为继的局面；康进则从属于NGO，该组织能够和政府进行协调，因此能够长期开展工作；周海林则是体制内的志愿者。

　　 不过，他们开展工作的困难程度是不一样的。

　　 像周海林和康进分别由团委系统和民政系统推荐，能够在映秀很好地扎根。

　　 在中国政府机构中，NGO以往一直是归口民政系统管理。地震之后，百万志愿者蜂拥进入四川，本身救灾任务繁重的民政系统无暇兼顾，因此中国特有的团委系统更多地承担了与NGO和志愿者协调的工作。

　　 四川团省委志愿者工作部部长江海介绍，四川省共青团组织本身就很健全，每个村上都有团支书。

　　 映秀镇的西部志愿者周海林则介绍，他们这批团系的志愿者本身就有驻村的。每个村也确实都有团支书。在行政村这一基层组织，村官、书记或普通团员都有可能兼任团委书记。

　　 不过在大多数时候，“因为村里条件有限，因此不大可能在村里有很正规的团组织， 所以更多由镇上的团委来负责与各个村联络”。

　　 在映秀镇，虽然常驻的志愿者极少，但还是有一些NGO会来举行一些活动。对于NGO的这类活动，镇团委保持着很开放的态度。

　　 “如果是自己去走访农户，提供帮助，他们完全不需要找我们，也不需要在镇团委备案。”对学校则相对严格一些，“如果在学校举行大型活动，一般团委应该了解一下”。

　　 和团委系统明显不一样，镇政府对NGO的管理则稍严。映秀镇党委副书记蔡代敏认为，考虑到实际情况，包括方便志愿者们开展工作，政府应该进行管理，防止出现偏差。

　　 蔡代敏说：“如果是长期工作，我们也会有后勤支持，主要是板房。如果是短期志愿服务，我们很难安排，现在映秀板房紧张，领导也都是两人住一间板房”。

　　 蔡还有自己的担忧。毕竟，NGO群体本身也很复杂。从实际情况来看，有些NGO组织有着自己的目的。如果动机不纯，对灾后重建带来困难，映秀镇政府会劝离。

　　 志愿者的“绵竹空间”

　　 映秀目前的志愿者的不同表情，以及地方政府的管理模式，为我们提供了一个值得研究的样本。

　　 四川团省委曾经在2009年春节时做过调研。官方依托地方民政系统和团委系统做了统计，最后汇总上来的数据显示，在四川比较有规模、有一定组织的志愿者团体（NGO）大约有近70家，志愿者数量仅剩5000名左右，其中骨干是康进这类社会工作者。

　　 四川团省委志愿者工作部部长江海向本报解释，这类NGO一般都有服务项目、有服务阵地、有相对固定的队伍、有经费来源。尽管这是一个不完全统计，但“未被统计进来的也不多了”。

　　 在某种程度上，志愿者和NGO能够坚持多久，往往与政府机构对其的支持力度有关。

　　 本报记者在采访中也发现，四川各地对志愿者的管理模式也不一。

　　 与映秀镇对志愿者的分类管理不一样的是，在其他许多灾区，他们可以更独立的开展工作。比如，同样是重灾区的青川，就有相关教育类NGO并未与政府打过交道，也能持续地开展工作。

　　 在百万志愿者入川之后，团委系统开始发展到末梢。他们在许多村庄设立了“工作站”。有时候一些团委的工作站会为外来的NGO提供办公室场所。例如在北川县某村，即便相关NGO没有在团委备案，但团委系统会为其提供办公板房。

　　 绵阳市下辖北川、安县、平武等重灾区，因其相对便利的交通条件，是地震后大批NGO开展活动的一个地区。绵阳市民政局一位副局长对本报表示：“NGO组织在绵阳自由度比较大，自发的行动比较多。”

　　 他对志愿者的工作评价甚高：“5·12地震激发了爱心，志愿者显示了无私的大爱，整体上来讲，志愿者对灾区做出了很大贡献。”

　　 不过作为NGO法律意义上的主管单位，这位副局长却无法统计有多少NGO在绵阳开展活动。他坦承“基本上和NGO没打过什么交道，地震后很多NGO来绵阳也没有在民政系统备案，政府也并没有强制备案”。

　　 绵阳团市委更多承担了与NGO的协调工作。在团市委提供给本报的“绵阳市志愿工作情况汇报”中也提到，“临时性不在册的志愿者人数远远超过登记注册志愿者人数，造成情况的不掌握和资源的流失”。

　　 “情况汇报”中也反思，“目前很多志愿服务活动仍然由行政力量推动，志愿服务的社会化水平有待进一步提高”。

　　 在为期近三周的调研中，本报发现，从汶川到北川，从青川到绵竹，在地震后的这一年间，政府与NGO的关系和以往并没有本质区别，虽然团委系统承担了更多协调工作让NGO能在相对宽松的环境下工作，但地方行政对不同的NGO有着不同的管理模式，并使得NGO的运作空间有所不同。

　　 上述绵阳民政局副局长感慨，对NGO的管理依然存在制度真空。绵阳团市委的“情况汇报”也在总结中写道，要“探索志愿组织自我管理、自我运作、自我发展的运行机制；逐步探索志愿服务资金社会筹措机制，更多地吸纳社会的爱心”。

　　 四川地震一周年之际，如何将中国公民的爱心与灾区群众的重建需求打通，让爱心承诺能够最大限度的实现，无疑需要更多的制度创新。

　　 但值得肯定的是，“绵竹模式”成为NGO四川救灾一年来值得关注的制度性成果。

　　 友成基金会的“社协平台”

　　 在官方正式改变NGO的管理模式之前，NGO已经主动联合官方谋求制度创新。友成基金会在“5·12地震”后很早就在考虑政社（社会组织）关系创新。

　　 一些资深的志愿者早就意识到，灾区重建将需要长期的公益服务。但在重建阶段，无论是政府还是NGO依然面临援助资源分配不均的问题。

　　 这一点在地震后的初期表现很明显，但在地震一周年之际，类似的情况依然存在。交通便利、报道较多的灾区，资源可能会过剩；而在一些位置偏僻，记者较少报道的灾区，援助明显偏少，比如青川。

　　 即便在绵竹一地，因其受灾严重而交通又最为方便，因此活跃着至少25家NGO，但这些NGO之间协调也较少，同样会有资源配置不科学的问题。

　　 2008年7月，友成基金会在绵竹市成立了“社协平台”（灾后援助社会资源协调平台）。在抗震救灾中，这是首次由政府、企业和社会组织（NGO）三大部门共同参与的公共资源平台项目。

　　 “社协平台”负责人、友成基金会志愿者唐荣有多年志愿者服务经验，他明白“灾后重建是一场持久战，仅靠热情就会后劲不足”，如何理性地分配各种资源，让受灾群众能够最大化接受援助，就面临着制度创新的问题。

　　 到了2009年2月，友成基金会更进一步，通过“社协平台”和绵竹市政府一起，在绵竹推行“参与绵竹灾后重建公益组织联席会议机制”。

　　 “联席会议”是组织、协调、通报、监督、倡导在绵竹公益组织工作的议事机构。唐荣们意识到，“随着浩繁细致的重建工作全面展开，建立新阶段的议事规则迫在眉睫”。而在此前，只是团委下属的绵竹市志愿者协会与部分NGO保持联系，NGO之间信息依然不对称。

　　 据唐荣透露，在绵竹大约25家NGO中，有将近20家参加了今年3月3日召开的第一次“联席会议”。在这个会议中，绵竹市政府是“主办方”。政府资助了会议所需的场地和部分费用，政府也是灾后重建信息的主要提供者。

　　 政府却又不是这些NGO的管理者，而只是协调者。唐荣介绍，这个“联席会议”本身不涉及到政府管理方面的问题，而只是一个自愿协调的机制。政府对NGO没有强制力，政府提供的信息NGO会去确认，NGO也完全可以自外于这个“联席会议”。

　　 对于参加了联席会议的NGO，一旦形成共识的话，都会在会后执行。“公益团体都是以责任凝聚的团体，所以执行还比较好，有一种默契。”但唐荣也坦承，联席会议并不完善，因为对这些NGO没有约束力。事实上，这种地位平等、民主议事的制度创新，本身也是一次民主实践。

　　 在3月的“联席会议”之后，NGO们提出了要建一个QQ群和邮件组以加强日常沟通。2009年5月，绵竹市的NGO们和政府召开了第二次联席会议，这次会议上，“来的NGO比第一次多了一些，并落实了QQ群和邮件定期交流机制”。

　　 按照友成基金会制度设计者的规划，这个“联席会议”由成员单位轮值主持召开，要完善成员督导制度，要每个月初定期召开一次。

　　 尽管“联席会议”并不完美，但确实是灾区NGO和政府不多见的制度创新。“社协平台”+“联席会议”开创了政府与NGO平等合作的绵竹模式，其中关键是政府向NGO打开了平等沟通的友善之门，哪怕有些NGO并未在民政部门注册。

　　 2009年3月，友成基金会原先在绵竹的负责人调去了受灾严重的四川省阿坝州，他们要在阿坝州复制“绵竹模式”。

　　 四川地方立法破题

　　 对于仍在四川灾区活跃的NGO来说，“绵竹模式”其实更多帮助到的是受灾群众和地方政府。但NGO本身的实力所限，仅靠现有资源的优化配置并不足以解决灾区对NGO的需求。

　　 目前NGO受限主要来自政策层面。在中国现行的法律框架和对应的职能管理体系下,NGO主要表现为社会团体、民办非企业单位和基金会。民政系统对这类组织审核过于严苛，一些NGO只能在工商局注册或是通过某种方式挂靠在官方组织名下。

　　 一些资深的志愿者也提出，国内民间NGO不能公开募集资金，无法发展壮大。大量草根NGO往往依赖项目生存，而为了申请到资金，这些项目往往扎堆在明星灾区，也造成了社会资源分配不均。

　　 百万志愿者入川让四川人感动。四川团省委志愿者工作部部长江海习惯把NGO称作“志愿者团队”，他就“内心很认同他们对灾区所的事情”，并相信NGO在许多领域都能成为政府“有益的补充”。

　　 在5·12地震之后，“官方以团委系统来招募、培训志愿者，我们感受到民间力量非常强大。政府应该让民众参与管理公共服务，打通一个管道，搭建一个平台让民众有爱心的释放渠道”。

　　 目前团省委在搭建灾后重建志愿服务的三个平台。一是志愿者的参与平台。建立志愿者注册系统和发行志愿者卡，吸引、方便、服务志愿者。二是志愿项目实施平台。筹集100万资金建立志愿者公益基金，实施“让爱动起来”灾后重建公益项目资助计划。三是志愿组织合作平台。组建志愿者灾后重建项目运营办公室，探索建立公益社区。

　　 除了这些项目之外，制度构建是江海和四川其他官员所努力的治本之策。

　　 2009年年初，四川省十一届人大二次会议上， 18名省人大代表联名提出关于制定《四川省志愿服务促进条例》的议案。2009年2月初，《四川省志愿服务条例》列入省人大常委会2009年立法计划。

　　 推动立法的一位代表介绍说，“只有通过立法，才可以合理界定志愿服务内容、范围，明确志愿者及组织内涵、权力、义务和相应法律责任，才可以让这项服务事业在今后的救灾及各项事业中有组织、有秩序、有效率。”

　　 江海领导的团省委志愿者工作部也参与了上述立法草案的修改。江海表示，地方立法的主要原因就是希望便于和有利于志愿者开展工作，有利于政府对民间力量的整合。“我们要以开放的心态来看待这个问题，形成合作共赢的格局”。

　　 江海作为体制内官员也认为，“我们真的需要和他们一起合作，解决社会问题”。

　　 目前四川地方立法草案已经在广东征求意见，接下来会在北京、上海征求意见，并倾听部分灾区志愿者的声音。

　　 一种比较乐观的说法是，四川可以借地震后百万志愿者的热情，在NGO管制问题上率先探索，把四川建为“社会特区”。

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