21世纪经济报道记者 贾海峰

　　 记者从国土资源部获悉，国土资源部4月29日在北京召开了《土地管理法》修改专家论证会。国土资源部副部长鹿心社主持会议，全国人大专门委员会、国务院法制办和高校等研究单位都派人参加了这次会议。

　　 据参加本次专家论证会的人士介绍，虽然已经几易其稿，社会专家和其他机构部门代表仍对这次论证会上提供的“征求意见稿”提出了很多不同意见。

　　 其中，最焦点的是提出了政府土地储备制度改革，认为政府土地储备工作目前储备范围太广、规模太大，已经脱离了储备的原始目的，变为政府经营土地的载体。

　　 土地储备制度成

　　 “土地财政”运作平台

　　 4月29日，在国土资源部经过了几轮征求意见、修改后的“土地管理法修订征求意见稿”摆在了专家论证会的案前。

　　 由于此前已经进行了几轮征求意见和地方调研，本次提交讨论的“土地管理法修订征求意见稿”得到了大多数参会人士的肯定。但是，涉及到农地流转、农民利益维护的内容仍讨论比较激烈。

　　 一位参会专家在会上提出，应该将土地储备管理有关内容添加到本次修法内容中来，进一步规范地方政府土地储备工作，改变目前土地储备机构成为地方政府囤地工具的现状。

　　 据悉，土地储备制度原本从国外引进，制度演变和改革中也一再借鉴国外经验。其具体做法是，由政府出面收购或征地，然后对征集到的土地进行整理，使其达到开工条件，然后政府再通过土地市场将整理后的土地出让，从中获得收益。

　　 当天的论证会上，有专家指出，土地储备制度实行十余年来，多数收储的都是农用地转建设用地或直接征用的农地。政府收储这些土地的时候，只付很低的价格，转手出让土地的时候，就获取几十倍，甚至上百倍的利益。

　　 由此，政府土地储备中心逐渐成了地方政府倒地、卖地的工具。自从2004年土地出让实行“招拍挂”制度以来，全国大多数城市已经建立了土地储备中心，而且不断加码。

　　 2007年，审计署对全国11个城市土地出让金进行审计的时候发现，有的城市土地储备中心竟然利用假土地证套取银行贷款。土地储备中心蕴藏巨大金融风险。随后，国土资源部和财政部共同制定了土地储备中心管理办法，对土地储备中心的运作、土地发证、抵押贷款等进行了规范。

　　 但是，上述改进仅仅是对土地储备中心运作机制的改革，并没有改变土地储备中心成为地方“土地财政”运作平台的问题。

　　 地方政府利用土地储备中心，可以向银行贷款，可以使土地增值。在当前土地市场情况不好的时候，地方政府可以借土地储备中心囤地，等待市场转好的时候再出售。

　　 中国社科院城市环境发展中心研究员杨重光介绍说，土地储备制度是为了保证土地供应，在土地市场出现极端情况的时候，对土地市场起到稳定作用的工具。

　　 2007年，当全国房价过快上涨时，土地市场交易旺盛，多数地方政府出现了土地供应不能满足买地需求的问题。在此背景下，大多数城市加强了地方土地储备中心的地位和功能。

　　 杨重光表示，土地储备中心也有值得肯定的方面。例如，在房价过快上涨的时候，土地储备中心可以起到加快土地供应、开发的作用。政府土地储备中心收购并储备了大量土地，可以在土地市场供应不足的时候抛出，打压地价，平抑房价。

　　 不过，目前地价与地方土地财政利益紧紧捆绑在一起，地方土地储备很难发挥应有的作用。

　　 “当前土地储备管理制度中的最大弊端在于，政府集管理者、运营者、裁判员角色于一身，成为土地的垄断供应方，不利于房地产市场的合理发展。” 中国人民大学管理学院教授严金明对本报记者说，“改革的重点就是要把政府的经营功能去掉。”

　　 应收储国有土地为主

　　 对于土地储备制度改革，专家们意见认为，当前土地储备工作存在储备规模过大和储备范围过宽的问题。如果土地储备作为调控工具，则不需要储备过多的土地，否则就会对土地市场产生影响。政府也不应该依靠储备大量的土地，作为土地财政之用。

　　 “可以将土地储备制度定义为政府调控土地市场的工具或城市开发的载体，不应该随意扩大储备范围和储备规模。”杨重光建议。

　　 据戴德梁行统计数据，一季度土地市场交易继续低落，约40%的土地流标，70%的土地以底价成交。目前，地方政府手中储备土地足够未来3-5年所用。

　　 不过，很多地方政府从2009年年初开始，又启动了大规模土地储备计划。

　　 上述有关专家指出，地方政府土地储备可以起平抑地价和房价的作用，但是土地储备规模一定要适度。上述财政部和国土资源部共同发布的土地储备管理办法中也提出，地方政府土地储备应该控制在一定规模，按照计划管理。

　　 而在扩大内需的投资机会下，很多地方投资供地不足。因此，地方政府对土地储备中心开启了收储的大门。而有的地方政府也借机多收储房地产开发用地，以备市场行情回暖时出让。

　　 海南琼海市长符宣朝在琼海城市形象推介会上对记者说，目前琼海市土地储备已经足够未来2-3年开发所用。对地方政府来说，当前的主要任务是稳定房地产市场，避免出现过度起伏。为此，琼海市制定了控制增量，促进存量消化的推地策略。

　　 上述专家表示，除了土地储备规模过大问题外，改革土地储备制度还应该防止储备范围过宽。目前，土地储备来源有几方面：城市闲置土地、农用地转建、城中村改造等。

　　 农用地转建等涉及农地的土地收储应该慎重，这些土地属于土地收益的第一次分配，应该集中倾向于农民。而政府往往喜欢采取征地等手段，将农地收储在土地储备中心，等到市场好的时候出售。农地收储成本低，转手利润大，一直为地方土地储备中心所喜欢。

　　 为此，有关专家建议，改革土地储备制度，应该首先规定闲置土地收储的范围，不能将农地和农转建类的用地也纳入收储范围。城市土地储备中心应当以规模适中、收储国有土地为主。

　　 据悉，本次提交专家论证会讨论的“土地管理法修订征求意见稿”中也提出了建立城乡统一的土地交易市场。删改了原来强调土地出让招拍挂的文字，改为有偿出让的前提下，多种形式灵活并存的土地出让方式。

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