21世纪经济报道记者 马晖

　　 “不管是4%还是多少，导致教育投入不足的原因究竟在哪里？是主观上不努力，还是客观上做不到？”北京大学中国教育财政科学研究所丁颖博士的发问引发了与会者的强烈共鸣。

　　 近日，一场名为“增加教育经费投入、扩大教育资源的探讨”的研讨会在北京理工大学国际教育交流中心举行。来自财政部、教育部、北京大学、北京师范大学、中央教科所等部委和机构的专家参与了讨论。与会者普遍认为，我国的教育经费投入严重不足，已经影响到教育事业的正常发展。

　　 教育投入的问题，也为决策层所关注。在正在制订进程中的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（下文简称《规划纲要》），11个调研组之一正是“教育发展保障条件与机制组”。

　　 而据一位参与《规划纲要》制订的专家透露，目前起草小组已初步确定将国家财政性教育经费占GDP比重4％的目标年限推后至2012年实现，并且初步确定了2020年的新的国家投入标准。

　　 4％“攻防战”

　　 “原来的目标是2010年达到4％，现在看来实现难度比较大，可能要延后到2012年，也就是本届政府任期内。”参与《规划纲要》制订的专家表示。

　　 这“4％”，是指国家财政性教育经费占GDP的比例。

　　 一般而言，政府教育投入水平是以该国的经济发展水平为基础，国际上一般用公共教育支出（或政府教育支出）占GDP的比重度量和评价政府教育支出水平。

　　 早在上世纪80年代中期，国内研究教育经济学的厉以宁、王善迈等人组成课题组，探讨了同等经济发展水平条件下公共教育支出的国际平均水平，得出结论：当人均GDP达1000美元时，公共教育支出的国际平均水平为4.24%。

　　 此后，该学术成果上升为国家层面的意志。在1993年公布的《中国教育改革和发展纲要》中，就明确提出了，“到2000年国家财政性教育经费占GDP的比例达到4%。”而在2006年国务院发布的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，再一次重申了这个概念。

　　 “其实，这一指标只是一个均值，并不算高。”曾参与当年课题组的一位教育经济学专家表示。据他介绍，发达国家早已实现了这一指标，发展中国家中，印度也已在2005年实现了5％的投入。反观中国，这个数字一直在3％附近徘徊，个别年份甚至低于3%。

　　 2008年11月，教育部发布的《2007年全国教育经费执行情况统计公告》显示，2007年GDP为249529.9亿元（2009年1月14日，国家统计局核定2007年GDP现价总量为257306亿元），国家财政性教育经费占GDP比例为3.32%，与4％的目标尚有一定距离。

　　 而2008年全国教育经费的情况虽然还未公布，但据参与到《规划纲要》制订的专家透露，大致还在3.3%左右，“如果GDP普查后要作调整，最终的数字不排除低于3.3%”。

　　 耐人寻味的是，一方面教育投入连年徘徊在较低水平，另一方面则是中国各级教育发展遭遇巨大经费缺口。

　　 “义务教育上千亿的负债，高中阶段肯定不止1000个亿，高校负债有评估达4000亿，加起来几千亿的教育负债。”北京师范大学首都教育经济研究院学校财务管理研究所所长袁连生教授表示，目前中国教育的高速发展，包括普及九年义务教育、高校扩招等等，很大程度上都是通过负债来实现的，“相应的政府投入没有跟上”。

　　 因此，教育界人士亦普遍认为，国家目前对于教育领域的投入很难满足当下中国教育发展的基本需求。加大教育领域的投入，已成为各方共识。

　　 与教育界人士的大声疾呼不同，财政部在这个问题上有自己的现实考量。

　　 “我们跟其它国家的体制不太一样，实现4%的投入有很多体制方面的障碍。”财政部教科文司教育一处副处长王冬表示。

　　 在他看来，“4％”难以实现的很大一部分原因在于“我国财政收入占GDP比重比较低”。财政部统计数据表明，过去10年来，中国财政收入占GDP的比重长期低于20%，而西方国家这个比重一般超过50%。

　　 “这块蛋糕本来就不大，想给教育再切大一些就比较难了。”王冬称。

　　 对于这种解释，教育经济学家、《规划纲要》起草组成员北京师范大学王善迈教授表示反对，他认为简单地把我国公共教育支出水平低归因于我国财政收入水平低“并不科学”。

　　 中国财政收入统计口径与国际通行口径并不相同：只统计预算内收入，长时期以来不包括地方财政出让土地收入，社保收入在我国基本上是以费而非税形式统计，其收支游离于财政预算外独立运行。

　　 “如果将预算外各种收入纳入财政收入，则财政收入水平大大高于目前的水平。”王善迈说。

　　 “政府手头其实还有三个‘一万亿’。”袁连生也算了一笔账：政府掌控的可支配资金包括：1.2万亿的社保基金、1万多亿的土地出让金以及1万亿的国有企业利润，这些都没有计入财政收入。如果把这三个“一万亿”放进来，去年财政收入应该达6万亿，财政收入占GDP比重将接近30%。

　　 “因此，以我国现行财政统计口径为依据，认为我国财政收入水平低是导致公共教育支出水平低的理由是不充分的。”袁连生表示。

　　 而据参与《规划纲要》制订的专家透露，曾有观点建议将军事院校和党校经费、政府教育管理部门的行政支出、以及政府对各级各类学校无偿划拨的土地也计入财政性教育经费中，以提高公共教育支出占财政支出的比重。

　　 对于上述观点，与会专家表示反对。反对者认为，这样将导致财政支出重复计算，因为军事院校经费已计入国防费中，党校经费和教育部门的行政管理经费已列入财政支出中的行政管理费。

　　 “数字游戏对于改善目前中国教育投入不足的问题于事无补。”有持反对意见的专家表示。

　　 2020年目标几何？

　　 本次《规划纲要》的制订，被决策层视为“进入21世纪以来我国第一个教育规划纲要，是指导未来12年教育改革和发展的纲领性文件”。

　　 因此，《规划纲要》起草过程中必然要面对另外一个问题——2020年国家的教育财政投入目标是多少？

　　 据参与《规划纲要》制订的专家透露，围绕这个问题，教育部、财政部、国家发改委等各部委都有不同的声音：

　　 一方观点认为随着未来中国教育的发展，加大投入势在必行，可以将国家财政性教育经费占GDP的比例提高到5％或者更高的比例；而另一方则倾向于在国家教育经费适当增加的情况下，更着重于提高相关经费的使用效率。

　　 “目前，《规划纲要》起草小组基本上确定了该指标：到2020年国家财政性教育经费占GDP的比例能够达到5％，全口径的教育经费占GDP的比例能够达到7%-7.2%。”该专家表示。

　　 据他介绍，这一标准主要是依照国际通行的教育生均经费指数来测算出来的。到2020年，义务教育阶段（包括学前教育）所需教育经费占GDP的比例应为3％，高中教育阶段为1％，高等教育阶段大致为1.1％，三者相加为5.1％。

　　 袁连生也做过一个测算：按照经济发展水平和政府教育相关的模型来看，如果到2020年人均GDP确实达到了7000美元的水平，那么要实现高校毛入学率达到35%-40%，基本普及高中教育这一教育发展目标，国家财政性教育经费占GDP的比例“应该在4.5%-5%这一区间”。

　　 不过，也有学者强调，如果不改变现行教育经费投入体制，“5％”的指标难免重蹈目前“4％困局”的覆辙。

　　 “4%的指标，为什么一直达不到，其中一个问题是钱掌握在谁手里。我曾经做过统计，教育财政的钱，中央财政只占11%，地方财政占了89%。”北京大学教育经济与管理系副主任岳昌君博士表示。

　　 参与《规划纲要》制订的专家曾经就此问题与财政部相关负责人交流，对方坦率地表示，“包括中央转移支付的部分在内，财政性教育经费90％在地方政府手中，财政部只能管中央支出的10％部分，其余的大头是各个省拍板决定的。”

　　 正是因为财政性教育投入主要集中在地方政府手里，相应带来各种的问题。

　　 首先，一个固定的指标并不能适用于不同的地区。比如有些地方的教育不缺钱，长三角地区因其GDP规模大，尽管教育经费比重不到4%，但经费仍算充裕。但是西部地区，即使按照GDP 4％来投入，根本不足以支撑当地教育的发展。西部一些经济欠发达地区当地GDP的60％以上乃至80％都投入到教育中，仍显捉襟见肘。

　　 “对这个事我们有过好几年的研究，但直接加大投入肯定是不管用的，中央拨下来的钱往往会对地方的教育投入有‘挤出效应’。”来自财政部的王冬表示。

　　 以2005年开始推进的农村义务教育经费保障机制改革为例，中央在西部地区进行了大量的转移支付，但在执行过程中却发现，中央资金足额到了地方以后，地方反而把配套经费降了下来。

　　 “为什么地方政府花在教育投入上的激励性不够强，是不是政府财政激励上应该有些改善，使地方有动力提高教育投入？”清华大学经济管理学院吴斌珍博士表示，“要从根本上解决问题，还是要将地方政府预算投入的激励机制建立起来。”

　　 据上述参与《规划纲要》制订的专家表示，对于这个问题的解决，一个是进一步强调严格执法；同时，在制度设计上，也可能有一些新的举措，比如将是否落实“三个增长”纳入到对地方官员的政绩考核标准中，改软约束为硬指标。

　　 《中华人民共和国教育法》第七章“教育投入与条件保障”中，曾明确规定了关于教育投入的“三个增长”：即国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长。

　　 “现在有很多省市并没有能够完成教育法中规定的‘三个增长’的硬性规定，然而却很少有相应处罚。下一步，应该加大相关问题的处罚力度。对于各个省没有实现‘三个增长’的，要直接进行执法。”该专家表示，“总之就是一句话，这次我们不仅仅要研究怎么达到4％，还要研究如何能够达到5％，以及这个背后的制度安排。”

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