一、导言

　　2008年塞拉利昂的经济管理和预算执行环境非常艰难，主要特点是：外部环境不利，其他国家或国际机构提供预算支持不及时，塞各行政部门又重新进行合并。2008年前三季度的高粮价和高油价在一定程度上影响了政府为减贫和保持宏观经济稳定性所做的努力，也带来了更大的通货膨胀压力，降低了家庭购买力，削弱了财政实际支付能力，减少了国家的外汇储备。

　　尽管面临诸多困难和挑战，塞仍坚持审慎的财政和金融政策，这有力推动了国际货币基金(IMF)执行董事会2008年6月份对延长的减贫和增长贷款（PRGF）协议二次评估的顺利完成。PRGF协议现已步入正规，2008年9月份IMF工作人员和塞政府共同进行了第三次评估，目前这次评估已接近尾声。这说明政府在履行承诺、通过审慎的经济政策和结构改革来提高经济增长能力、改善人民的生活水平等方面都取得了较好成绩。

　　面对塞深而广泛的贫困现状，为不再增加贫困线以下人口的数量，2008年3月，塞政府决定不将国际高粮价和高油价带来的影响全部转嫁给消费者，政府还通过降低汽油、柴油、煤油、大米、小麦、面粉和糖等产品的进口关税而承担了部分费用。但这些措施导致粮食、燃料等有关主要部门的支出需求超过了最初预算。随着环境变化而导致的超预算对塞发展造成一定影响，对实现原计划向民众提供的基础服务带来一些困难。

　　尽管当前石油和粮食价格正在下跌，但仍远高于2007财政年度开始和2008年早期的预测水平。因此，塞将继续面临保持宏观经济稳定、确保粮食安全和实现减贫目标的政策挑战。

　　需要重点说明的是，2009年政府预算是在全球经济环境面临几十年来最严重挑战的情况下做出的。全球金融危机以及剧烈波动的粮价和油价对全球经济增长及其前景都造成严重不利影响。很多发达经济体已陷入衰退，2009年全年仍将持续，而许多新兴和发展中经济体的增长预期也将放缓，低于近些年的增长水平。金融危机对塞经济影响主要有：官方发展援助（ODA）和外国私人直接投资的减少；对塞出口产品需求下降，并导致出口品价格下降；本国居民海外亲朋汇款减少等。因此，这两项全球危机（金融危机和粮价及油价波动）的影响可能抵消掉近几年政府在宏观经济稳定、经济增长和减贫等方面取得的成果。

　　在这种背景下制定的塞 2009年主要预算目标如下：

　　1、通过实施审慎的和前瞻性的金融政策确保宏观经济的稳定；

　　2、通过改善投资环境，加大农业和基础设施投资来促进经济增长；

　　3、通过适当的公共部门和公共金融管理改革来改善向民众提供的基础性服务，以实现减贫目标；

　　二、全球和地区经济发展状况及其前景

　　国际货币基金组织（IMF）最新的世界经济展望（WEO）报告称，世界经济增长前景正被日益显现的金融危机严重削弱。由2007年中期美国次贷危机全面爆发所引发的金融危机在2008年9月进一步深化并进入一个新阶段，全球金融市场也陷入一片混乱。如今这次危机已发展为支付问题，使得银行间拆借市场、信用市场的资金流动性恶化，某些存款人也因担心存款安全而涌向银行提款。为解决这些问题，美国及欧洲国家政府已采取超常措施，旨在稳定金融市场，包括提供大量流动资金，紧急参与某些弱势机构的整顿，拓宽贷款保险，美国立法机构近期还通过决议购买银行不良资产。

　　尽管采取了上述紧急措施，IMF报告预期全球经济增长率2007为5％，2008年降为3.9％，2009年将进一步降至2.0％，为2002年以来最低；受粮食和石油价格剧烈波动的影响，膨胀率已达到近10年来的最高水平，发达经济体年通货膨胀率由2007年2.2％增至2008年的3.6％；对新兴和发展中经济体而言通货膨胀压力更大，从2007年的6.4％增至2008年的9.4％；随着国际油价持续下跌，2009年发达经济体通货膨胀率将降至2.0％，新兴经济体则降至7.8％。

　　到目前为止，多数撒哈拉以南非洲国家银行机构参与世界金融市场一体化程度较低，消费者赊欠很少，金融衍生品不多，因此受第一轮金融危机影响的程度有限。预计这一地区的经济将继续增长，而风险呈下降趋势。面对金融危机和高能源价格和粮价的影响，这一地区经济增长将适中，甚至有些非洲国家从其出口产品价格上涨中获益。

　　随着西方发达国家经济濒临衰退边缘以及国际油价和商品价格的下跌，撒哈拉以南非洲国家经济增长预期也将因对该地区出口商品需求的下降以及资本投资和援助减少而放缓。总之，预期增长率从2007年6.8％降至2008年的6.2％，但2009年将恢复至6.6％。受高粮价和能源价格的后续影响，通货膨胀率从2007年的7.1％增至2008年的11.7％，随着商品价格下降及通胀压力的缓解，2009年将降至10％。

　　塞政府也在继续密切关注危机对塞第二轮的影响，同时也从其他国家干预经济，减轻危机影响的做法中吸取经验；将继续采取措施应对国际信用危机和增加信用额度等对金融部门的影响。塞政府面临的最大挑战是确保对经济增长和减贫所作的努力不会被这些不利影响所抵消。

　　三、区域一体化

　　塞政府继续坚定支持实行西非货币区（WAMZ）计划。表现之一是，政府于2008年6月22日召集地区议会的各部长和委员会长官在弗里敦举行会议集中讨论有关问题。会议围绕2005年班珠尔（Banjul）行动计划对2009年12月1日推行西非统一货币Eco讨论了很多重要议题，会议还建议各成员国立即采取措施加快推行班珠尔行动计划。

　　作为所采取措施的一部分，塞财长作为地区议会主席，2008年9月在西非货币区（WAMI）总干事、金融秘书（技术委员会主席）和塞拉利昂银行行长（行长委员会主席）的陪同下到加纳和尼日利亚参观访问，取得了丰硕成果。塞政府正督促有关方尽最大努力为成立西非货币区机构做好准备和安排，例如在几内亚成立西非货币区秘书处，在加纳成立西非中央银行，在尼日利亚成立西非金融监管机构（WAFSA）。地区议会还呼吁尽快召开政府首脑会议讨论西非货币区计划进程。在近期召开的冈比亚班珠尔会议上都重复提到这一提议，希望在将召开的政府首脑会议上确定采取的具体措施，推动西非地区单一货币和更广阔市场的实现。

　　四、塞2008年宏观经济及预算执行情况

　　如前所述，国际金融危机、粮食和石油危机都对塞维持宏观经济稳定带来很大挑战。但由于银行对私人部门信贷快速增长、粮食产量增加、建筑和服务部门活跃、通货膨胀压力仍然存在等使得国家经济增长前景仍较乐观。全国通货膨胀率2008年七月份前增至18％，十月份降至15％。

　　随着科伊度控股公司（Koidu Holdings）中止运营及塞拉金红石挖掘机第二次掉落，塞矿产开采下降，这影响了国家经济增长，实际GDP增长由预计目标6％降至5.5％。

　　不利的外部环境对贸易差额也造成了不利影响。2008年上半年出口总额为1.205亿美元（2007年上半年为1.367亿美元），其中钻石出口2008年为6500万美元，2007年为8380万美元。钻石出口减少21％，主要是由于科伊度控股公司中止运营。2008年上半年农业出口由2007年上半年的860万美元降至640万美元，仅占总出口额的5％。

　　2008年上半年进口总值2.766亿美元，比2007年同期的2.184亿美元增加了26.6％。进口增加主要是由于所进口粮食、石油产品及润滑剂数量和价格增加造成的。1-6月份石油产品及润滑剂仍占进口的最大份额，由2007年同期的8610万美元增至1.145亿美元。粮食进口由2007年上半年的3390万美元增至2008年上半年的6410万美元，增长了近1倍。

　　2008年6月底贸易逆差增至1.52亿美元，2007年同期为8170万美元。

　　2008年9月外汇储备总额为2.114亿美元（约合3个半月进口值）。全年名义汇率相对稳定。

　　（一）2008年国内收入情况

　　尽管国家税务总局采取一系列措施加强税收监管，截至2008年9月国内收入仍低于预期目标。1-9月国内收入总额4927亿利昂，预期目标为5083亿利昂，156亿利昂税收差额主要是由于矿业部门所缴税收比预期少了89亿利昂，公路使用费少征67亿利昂。MDAs（各部、部门和中介机构）税收少了76亿利昂，几乎抵消了收入税增加的75亿利昂。关税和消费税同预期目标也有一定差距，因消费税税率下调导致石油产品消费税减少136亿利昂，在一定程度上由对进口商品多征收的关税和本国产品征收的消费税所补偿。就目前的趋势看，6927亿利昂税收目标（占GDP的11.8％）已很难实现。

　　（二）援助

　　截至2008年9月收到的援款总额为2104亿利昂，预算为2183亿利昂。其中，从多边预算支持伙伴收到的外部预算支持为854亿利昂，预算目标是934亿利昂。2008年前三季度项目援助是1189亿利昂，预算目标是1173亿利昂。HIPC（重债贫穷国计划）债务减免60亿利昂。

　　（三）2008年支出与收入

　　2008财政年度支出与净贷款总额预计为1.26万亿利昂（占GDP21.5%），其中经常性支出9100亿利昂（占GDP15.5％），资本支出及净贷款3519亿利昂（占GDP6.0%）。

　　经常性支出中，工资支出为3402亿利昂（占GDP5.8%），预算目标为3562亿利昂，实际支出低于预算主要受以下因素影响：1、新政府严格控制工资支付，尽量避免不必要支出，新组建人力资源管理办公室和秘书办公室，对工资进行管理；2、由于教育部的努力，如评定教师的薪水、解雇不合格教师等，应聘上岗的教师仅占预算数量的一半；3、实际养老金和津贴支出低于预算额。

　　内债及外债利息支出总额预计为1209亿利昂（占GDP1.9％），其中内债利息支出预计为1096亿利昂，外债利息支出约112亿利昂。

　　非工资和非利息经常性支出预计比预算超出165亿利昂，超出部分主要是因为油价上涨导致为紧急电力项目购买燃料支出增加。

　　资本支出和净贷款预计为3519亿利昂（占GDP6.0％）。海外融资资本支出为2673亿利昂（占GDP4.6%），而国内融资资本支出预计为865亿利昂，都远高出预算，反映了政府为完成本布纳水电站项目支出很多。

　　预算赤字总额（不包括援款在内）预计为5692亿利昂（占GDP9.7％），计划上限为5482亿利昂（占GDP9.4%）。包括援款在内，赤字预计为2009亿利昂（占GDP3.4%），计划上限为1856亿利昂（占GDP3.2%）。预计基本差额占GDP2.6％，在计划上限GDP3.1%以内。

　　预算赤字主要依靠国内资金支持。国内银行融资预计1273亿利昂（占GDP2.2%），其中包括多边减债计划（MDRI）在塞拉利昂银行总计983亿的存款以及政府从商业银行系统筹措的290亿借款。政府减少从非银行部门借款69亿。以项目和工程贷款形式为预算赤字融资的国外借款净额为774亿利昂。

　　五、2008年金融部门发展状况

　　塞2008年金融政策旨在缓解通胀压力，保持经济高速可持续增长和金融市场稳定。为实现这一目标，政府通过强干预来控制货币供应的增长，同时采取开放市场操作和外汇拍卖等措施。因此货币扩张的步伐放慢了，2008年上半年储备货币和广义货币量都在预期目标之内。

　　因政府从国内银行系统借款数量减少，三个月期国库券利率由2007年12月的21.3％降至2008年8月的14.5%，但贷款利率仍维持较高水平，2008年为25-31％。

　　金融部门因银行部门的增加而继续扩大，截至2008年10月底，已注册的商业银行为13家，各银行继续在全国范围内增设分行，目前共有53家。2008年还分别在卡巴拉（Kabala）和自密（Zimmi）新开设了两家社区银行，社区银行数量总计为6家。预计在国际农业发展基金（IFAD）的支持下塞将会设立更多社区银行。在联合国工业发展组织（UNIDO）和阿拉伯基金会的帮助下还将专为贫困人群设立一家银行。目前正计划设立一家上层监管银行，负责管理这些社区银行，减少塞拉利昂银行（BSL）对这些银行经营过程的参与。

　　塞拉利昂证券交易所已获得经营许可证，塞拉利昂银行（BSL）将为其开业及第一年经营提供资金和服务支持。政府还同时授予了国内融资公司－抵押贷款公司（SL）经营许可，该公司作为国内融资和证券交易有关的一家初级抵押交易商，已制订了相应的准则。

　　破产议案和修订的公司法案已最终完成，很快将送交议会颁布实施。安全议案和集体投资计划议案进展顺利。而国家反洗钱和反恐融资（AML-CFT）战略也正在准备中，塞拉利昂银行继续执行现行法案的有关规定。目前塞拉利昂银行（BSL）正着手建立金融情报机构。

　　考虑到金融机构和金融产品日趋增加，BSL已向IMF递交了中期金融部门发展战略，而由世界银行的金融改革和强化机构（FIRST）及微观金融投资和技术协助机构(MITAF)支持的财政部门综合发展计划也正在制订中。考虑到新出现的复杂的金融产品及相应风险，BSL正提高对商业银行的资本要求，对银行的监管也将从以执行情况为基础的监管转向以风险为基础的监管。

　　六、2008年公共企业（国有企业）的经营情况

　　几家主要公共企业因管理不善而对国家经济增长和就业造成很大影响，其中包括负责提供公共服务的部门，如提供水、电、通信、运输、港口等服务的企业。考虑到上述问题，政府通过对公共企业引入私有项目而进行私有化改组，但重组后这些企业仍为政府所有，目的是提高公共企业的经营效率和财务稳定性。但多数公共企业仍是政府预算的拖累，它们或不支付应交纳税收或需政府对其生产经营给予补贴，这使得政府越来越难以支撑。因此政府会及时采取措施提高这些企业的经营效率，改变现状。

　　七、改善公共服务

　　政府的任务是将公共财政转换成公共服务。近几年来，塞政府在多个领域进行改革，提高公共服务的有效性和透明度。已经在预算的制订和执行、公共采购、公共会计及支出跟踪、内外部审计系统、公共服务改革及反贪等方面进行了改革。

　　2009年将要进行的重要改革包括：1、加强公共财政管理；2、深化公共服务改革；3、强化反贪成果。

　　（一）加强公共财政管理

　　过去几年里政府一直推行财政管理改革，在某些领域也取得了重要进展，比如通过公共基金的分配和支付机制改革减少了财政管理不善和贪污，但公共财政管理仍存在独立、不协调的现状。

　　塞政府已采纳一项新的公共财政管理综合改革计划（IFMIS），将通过采用一种“宽部门（sector－wide）”方法来解决公共财政管理改革过程中不协调的问题。该计划还将对中央政府和地方议会参与财政管理工作的员工进行能力发展培训。政府正与各发展伙伴积极讨论，以最终确定计划的执行顺序及费用，并寻求必要的财政支持。

　　应塞财政部要求，IMF也对塞预算的准备和执行情况进行了评估，最终确定了法定框架中需要实施的项目，并对接下来三年内应优先进行改革的部门提出了建议。以下是该计划的核心内容：

　　1、评估公共财政管理立法及监管框架，对有关财政管理的各项法案重新进行评估，参照公共财政管理综合改革计划（IFMIS）使各项法案同政府财政报告的新程序和改革相适应，并对地方议会的地方政府法案（2004）进行评估，加强中央政府和地方议会在资金使用上的责任心和透明度。

　　2、改善预算计划及预算执行

　　3、拓宽公共财政管理综合改革计划（IFMIS）的覆盖范围

　　4、强化公共采购

　　5、进行公共支出跟踪调查

　　6、改善政府会计和报告制度

　　7、强化内外部审计

　　8、支持财政集中化，便于更好为农村提供服务

　　（二）强化反贪成果

　　（三）进一步推进公共服务改革

　　八、 改善投资环境

　　实现经济增长和减贫目标需要为私人部门开展投资业务提供良好的环境。近几年来，塞政府采取各种措施促进私人部门发展，包括成立塞拉利昂投资和出口促进机构（SLIEPA）;在统一框架下采取贸易促进措施并对立法和监督框架进行改革，适应现代社会需要。

　　在世界银行进行的“投资（doing business）”环境调查中，2008年塞拉利昂位列第七，位次的提高说明塞政府在改善投资环境方面的政策是成功的。调查报告显示，设立公司、开展业务、资产注册等的简易程度比以前大幅提高，投资得到保护，利益相关者提起诉讼的容易程度也有了改善。总之，与邻国相比，塞投资环境已经站在了一个较好的起点上，在15个西非经济体中塞位列第七，在马诺河联盟中位列第一。

　　但是，在全球经济环境不景气的环境下，塞仍面临严重挑战。2009年将重在增加融资渠道，提高业务监管环境（特别是在调查中显示投资环境仍较差的地区），同时将改善基础设施条件。

　　（一）增加融资渠道

　　融资对国家经济发展是非常重要的，对各类投资者而言也是如此。脆弱的基础结构造成金融部门发展的一系列物理障碍，而银行经营及金融交易中碰到的结构性、行政性和法律问题使障碍更多，这导致了较高的信贷成本和投资成本，从而限制了新投资的增长和已有投资的扩大。为应对这些障碍，塞拉利昂银行已经准备了2008年金融部门发展战略，作为目前正在准备的金融部门5年综合计划的先驱部分。金融部门中期战略重在以下三个方面完善金融体系：

　　首先，政府旨在提高商业银行的经营效率，并降低这些机构所提供信贷资金的成本。塞拉利昂商业银行因在评估信贷信用风险方面存在严重困难而受到限制。因此，商业银行不良贷款比例很高，这又导致商业银行对贷款资金征收较高利息。为改善这种情况，塞拉利昂银行已对成立信用参考局和建立信用报告制度进行了可行性研究，不久将成立信用参考局，还将通过将流动资产作为银行贷款的担保来逐步降低信贷风险。此外，为确保在面临不利的国际环境时本国金融稳定，塞正提高银行的资本要求，塞拉利昂银行对各商业银行也正进行更严格的风险导向型的监管。

　　其次，政府对于金融部门发展计划的注意力还集中在改善微观金融机构（MFIS）及社区银行的运营及监管环境方面。这些机构向农村人口和小规模经营者提供金融服务。目前为MFIS起草谨慎的和非谨慎的规定已经取得了重大进展，对实施这些规定也给予了最大限度的优先权。为增加农村的融资渠道，BSL还将在国际农业发展基金会（IFAD）的支持下另外设立社区银行。塞拉利昂股票市场预期在2009年将完全投入运营。资本市场立法也预期在2009年完成并颁布实施。

　　最后，从总体上完善金融部门的法律法规、监督金融机构运行中的失误。将对主要金融部门的立法进行认真评审，例如塞拉利昂银行法案、银行法案、其它金融服务法案、反洗钱法案等。2009年政府将对塞拉利昂银行的资本进行调整，提高其运营效率。

　　（二）改善投资立法和监管环境

　　政府将确保塞立法及监管环境有利于私人投资业务的开展，有利于合同的有效执行，保障企业的投资利润并保护消费者权益。为此，政府把私人投资环境监管作为一项紧迫的事情来抓。已经起草同国际标准一致的有关知识产权的法律法规，一系列商业法庭的立法框架也已形成。2009年，有关公司、破产和商业土地使用的新法案将陆续颁布实施，这将使在塞投资经营更加安全和有效。目前的劳动法对国内和国外投资这均存在消极影响，因此还计划重新评议劳动法。

　　（三）改善基础设施条件

　　塞拉利昂目前较差的基础设施是经济发展和减贫的主要障碍，导致生产成本增加，潜在的市场也无法开拓。2007年政府已采取强有力措施改善基础设施条件，例如通过成立应急电力供应计划已向弗里敦提供稳定的电力。本布纳水电站预计2009年可投入使用。目前正计划修建另外一个大坝及其它水供应系统。而且，2009年将维修几条主干路和支路，还有几条主要道路也将开工新建。

　　九、中期宏观经济发展框架 2009-2011

　　政府将继续致力于维持稳定的宏观经济环境，促进经济保持稳定增长，推进机构改革。中期宏观经济目标是保持经济增长，使平均通货膨胀率降至1位数，使外汇总储备最少能维持3个半月的进口需要，增加公共和私人投资，确保更加稳定的电力供应等。

　　2008年计划经济增长率为5.5％，接下来三年里真实GDP增长率预计为5.5％－6.0％。农业将仍为塞主要经济部门，在政府及发展伙伴的支持下，预计能实现较高的中期增长率。受益于电力供应、路况及投资环境的改善，预计工业及服务部门在中期也将取得较快发展。受当前油价和粮价及其未来趋势的影响，预计2010年通货膨胀率将降至1位数。

　　中期财政政策的重点是增加国内税收，改善支出管理，减少国内基本赤字。政府支出将倾向于逐步增加农业基础设施投资，以促进经济增长，减少贫困。金融政策则旨在完成财政政策中关于减少通货膨胀压力的目标。

　　根据2009年财政政策，预计真实GDP增长率将为5.5％。产出增长将继续受益于电力供应增加、政府增加农业生产的计划及对基础设施公共投资的增加。受国际油价和粮价影响，通过膨胀率将有所缓解，维持两位数较低水平。2009年外汇储备要至少能满足4个月进口需要。名义汇率变动应反映本国通货膨胀率和主要贸易伙伴国通货膨胀率差异。这些目标将通过实施审慎的财政政策和紧缩的货币政策来实现。因此，2009年财政政策目标是保持宏观经济稳定，为经济持续增长奠定基础，而货币政策目标则是继续缓解粮食和燃料价格波动的第二轮影响。

　　（一）2009年货币及汇率政策

　　塞拉利昂银行将继续完善货币政策框架，减少高通货膨胀的危害。银行还将通过开放市场业务、利用其它证券储备来调节金融系统的流动性过度问题，货币存量计划增长11.6％，足够满足私营部门业务增长对信用的需求，援助资金按预定到帐，利用MDRI（多边减债计划）资源，到2009年底重建国际储备满足四个月进口需求。还计划采用新的货币政策工具特别是更长期的到期政府债券。同时，期待一个操作完善、有效的银行内部市场，回购协议将替代贴现窗。在技术支持下，银行将确保电子书进入系统的运行，改善支付系统。

　　BSL将提高汇率灵活性，使其反映国外证券市场变化。特别地，BSL将研究作为买方参与外汇市场的可行性，而不只作为卖方。这将使BSL能更加灵活地对外汇储备进行管理。BSL将继续平衡国库券销售、外汇拍卖及潜在的外汇购买，使货币政策达到最优。

　　（二）2009年公共债务管理政策

　　继2006年12月达到重债贫穷国计划（HIPC）完成点之后，塞对其债务管理继续保持审慎态度，避免债务达到不可承受水平。2008年9月底外债总额为5.99亿美元。多数债务是属于国外商业债权人，约2.54亿美元。多年来，预计多边和双边债务减免从4500万美元降至2009年1300万美元。为使国外商业债权人在加强的HIPC 计划项下减免债务，政府已依照国际开发协会（IDA）债务减免机制向世界银行申请资金，世界银行很有可能批准这个金融一揽子计划，聘请金融和法律小组，协助塞政府对有关减债计划的要求和实施进行审议。这个小组预计会在2009年年初组建，而由国际开发协会（IDA）支持的债务购回计划将在2010年年初开始实施。

　　对重债贫穷国债务减免后（post－HIPC debt）的管理是整个宏观经济管理不可缺的一部分。为评估塞拉利昂外债的中长期状况，塞政府2008年4月已同以英国为主的债务减免国际机构以及西非金融和经济管理机构一起进行了一项本国债务承受能力分析（DSA）。分析报告显示塞中长期外债水平仍在可承受范围内。但是，若受到严重的外部冲击，塞仍将面临中等程度的债务灾难。因此，塞目前有资格向国际开发协会（IDA）和非洲发展基金（ADF）寻求融资，50％为援助，50％为优惠性贷款（其援助成分超过70％）。为确保外债的可承受性，政府将继续借入援助性质不小于35％的银行优惠贷款，主要用于生产性部门和基础设施建设。

　　由于塞继续受益于各种各样的外债减免计划，因此面临的保持债务整体可承受的唯一真正挑战是因国内税收减少而日渐增多的国内债务。内债已由2000年的8350亿利昂增至2008年的1.27万亿利昂，增长比例超过50％。内债增加主要是由于年复一年的国内税收减少以及国外对塞预算支持的延迟或减少造成的，这迫使政府不得不向银行融资以满足不可自由支配和优先支出的需要。国内利息支出约占国内预算收入的20-24%。

　　为缓解国内债务问题，政府采取一系列政策措施来调整现有债务结构，减少债务，保持最佳债务水平。已经实行的政策措施包括：清理国内供应商的到期未付款；通过推出182天、273天和364天的债券来延长到期债券；逐渐引入更长期限的金融工具，如2年、3年和5年期的国库券。

　　政府面临的挑战之一是要支付巨额的由私人签约方对MDAs（各部、部门和中介机构）提出的索赔要求，2005年至2007年总计854亿利昂。因此，在07年的预算说明中政府指示总审计长对这些索赔要求进行特别调查，确定其合理性。总审计长在08年8月份提交了调查报告，内阁通过了报告中提出的所有建议，现在已经实施。在854亿索赔费用中，其中530亿已完全得到证实，应当支付。在欧盟支持下，塞政府2008年将支付其中的200亿，其余部分将在接下来2-3年内付清。另外，政府正同其他国内债权人协商，09年将通过分期付款的办法来解决问题。

　　政府面临的另一个严峻挑战是提高国有公司的金融活力。为实现这一目标，政府必须控制国有公司公共设施的使用，国有公司也应继续自己支付公共设施服务费用。2007年12月，政府同塞拉通讯公司达成一项交叉债务管理办法，这种管理办法将推广到古马水公司、机场管理局（一旦他们的各自应承担的税收义务被确定）。2008年度政府还采取特殊措施，为塞拉邮政担保，通过延长一项软贷款使该公司支付了到期未付工资费用。整个担保金额是7.738亿利昂，塞拉邮政预计在两年半以后支付这项贷款。

　　保持审慎的债务管理越来越重要，非洲发展银行已提供支持资金，在清晰的立法框架的指导下政府将继续进行债务管理能力建设。据此，政府将着手设立一项重债贫穷国债务减免后贷款和债务管理综合立法，对国家、地方政府及半国营性质公司给予借款指导，并为私营实体向国外借款提供帮助。

　　十、塞2009财政年度预算概况

　　（一）09财政年度预计收入

　　包括援款在内，预计09财政年度收入总额为1.25万亿利昂，国内收入预计由08年的6927亿利昂（占GDP11.8%）增至8240亿利昂（占GDP12.2%）。援款总额预计4259亿利昂（占GDP6.3%）。

　　整个国内收入中，收入税预计为2308亿利昂（占GDP3.4％），公司税预计为723亿利昂，个人收入所得税预计为1201亿利昂。关税和消费税预计4588亿利昂（占GDP6.8%），其中进口税预计为3279亿利昂，石油产品的消费税预计为884亿利昂，本国产品的消费税为151亿利昂，国内销售税预计为215亿利昂。运费预计为60亿利昂。

　　矿产部门收入预计为292亿利昂，其中金红石开采权19.59亿利昂，铝矾土开采权34.85亿利昂，许可证收入238亿利昂。渔业捕捞权和许可证收入预计57亿利昂。其它政府部门收取的税收预计为388亿利昂，其中半国营部门预计为44亿利昂。公路使用费和车辆行驶许可证收入预计为562亿利昂。

　　援款中来自多边援助预算支持伙伴的预计为1882亿利昂，而重债贫穷国计划（HIPC）债务减免预计为128亿利昂，项目援助预计为2033亿利昂。

　　2009年度财政和税收政策

　　为实现上述财政收入目标，政府将采取一系列措施增加行政税收，拓宽计税基数。要说明的是，为提供一个友好的投资环境，政府承诺不会增加新税收项目，而是会加强对现行税法规定的执行，避免偷税漏税。另外，相对邻国而言，政府将对现行的税收结构进行评估，进一步改善塞投资环境。

　　据此，2009年国家税务总局（NRA）将适当采纳2007年已采取的政策措施和2008年金融法案，特别是有关将所有预算外收入转换为统一的收入基金。另外，将通过现代化工具提高NRA工作效率，如海关运营自动化、引进纳税人识别码，成立国内税务部门等都是09年工作重点。

　　政府希望大力促进国内生产部门的发展，国内生产部门正经历严峻挑战，导致过去20年来生产能力和新投资都出现大幅下滑。具有效率、竞争性和生机勃勃的国内生产部门对经济稳定增长，创造就业和减贫等都至关重要。

　　塞财长在08年预算报告中曾提到货物和服务税（GST）将自2009年1月起征收。就此，已经做了大量准备工作，货物和服务税（GST）法也接近尾声。但可能无法按照计划时间实施，特别是要完成立法。GST的推行需要通过大量公开宣传学习，而这离不开合适的立法。因此，建议将GST推广放在2009年年中进行。在GST推行中，国内生产企业有可能会碰到与其它税种出现争议的情况。

　　一些生产型工业使用的原材料是可直接用于销售的半成品或成品。过去，公司使用的这些半成品或成品原料应缴纳的税率高于原材料和资本品交纳税率5％。为确保公平性并鼓励国内生产，若企业能证明所进口的半成品或成品是作为原材料而不是用于销售，则可适用5％的税率。

　　除对进口散装石油产品征收消费税外，对其它产品如烟草和含酒精饮料则将按其价值征收消费税。世界惯例是以特别计价基础来征收消费税（例如，所消费物品的计量单位）。而最合理的方法是根据所征税产品中有害物质含量。例如，对含酒精类饮料所征税收是根据其酒精含量而不是产品价值，这样是税收更透明且便于管理。因此建议对酒精和酒精类饮料引入特殊消费税。建议如下：

　　本国生产和进口的酒精含量低于10％的饮料，将征收30％的消费税；酒精含量等于或高于10％，则征收40％的消费税。

　　为保证建筑行业的水泥需求，特别是在本国生产商不能满足建筑行业对水泥高需求的情况下，在2006年预算中，作为一项短期措施，对水泥征税的进口税由以前的20％降为10％。但随着本国生产商满足目前水泥需求能力的提高，同时为响应政府提供友好投资环境的承诺，也为了创造更多就业机会，特别是为年轻人，这都需要鼓励本国生产，因此建议将水泥的进口税率恢复为原来的20％。生产水泥所需的原材料关税仍为5％。

　　摩托车越来越成为农村和省会城市个人和商业运输的一种重要交通方式，特别是对并不十分富裕的家庭而言。建议将摩托车的进口关税由20％降为10％，鼓励使用这种小型、便捷、经济的交通工具，简化执照办理程序，减少偷盗事件的发生，严禁不对摩托车进行注册登记，这造成了国家收入损失。

　　适应现代化的海关立法框架

　　政府正对国家税务总局（NRA）的各项业务实施一项广泛的合理化和现代化计划。目前海关很多政策、程序和操作方法都是以殖民时期设立的海关立法为基础。这些法律过于陈旧、同现代化贸易世界脱节，也不能为支持国家经济可持续发展的现代海关服务需要奠定稳固的法律基础。纵观2008年，国家税务总局的海关和消费部门在援助方的帮助下已经进行了大量工作，正在起草一个覆盖塞拉利昂海关业务的综合性新法律框架。有关技术工作已经完成，塞财长将在2009年议会会议上向国会提交这项新海关立法框架，包括新的现代海关法案，相关的海关规章以及海关税收法案的替换法案。

　　对国际货物的估值和分类

　　估值

　　根据世界贸易组织和世界海关组织的规定，对需要清关的国际货物，海关应确定货物价值且对其进行分类。

　　进入塞拉利昂的国际货物的海关价值一般通过传统的海关估价方法确定，即布鲁塞尔估价定义（BDV）。在世界范围内，BDV方法已经由世界贸易组织关税贸易总协定1994第七章中规定的新估价方法所取代。为实现海关服务的现代化，塞将从2009年3月31日起使用WTO-GATT有关海关估价的规则，将其作为国际货物的估价基础。在推行新估价方法之前，NRA将向公众、国际贸易商和其它相关者详细介绍有关情况，使其了解新估价方法。有关的立法补充将包含在2009年的财政法案里。

　　关税分类

　　关税法案计划1，1978版（No.16 of 1978）中包含塞拉利昂“共同对外关税”，它在过去30年里已经被修改补充过多次，目前已很难买到或见到塞拉利昂现行海关税收立法版本。这种情况对关税征收和清关等会产生不确定性，造成混乱，还会影响国家贸易统计的准确性。这种现状急需改变，应为海关的货物分类工作提供一个坚实、透明的立法基础。

　　因此塞财政部计划依据世界海关组织2007年版的《商品名称即编码协调制度》制订新的“共同对外关税”以替代现行的“共同对外关税”，履行国家的国际义务，满足经济发展需要。塞财长将在2009年3月31日议会会议上向国会提交新版的“共同对外关税”。

　　免税优惠

　　免税影响国家财政收入，因此免税批准往往遇到很多困难，而各部门提出的各种各样的免税要求则连续不断。免税是不可避免的，因为塞不能不履行已向发展伙伴、非政府组织和私人部门承诺的合同义务。财政部一直密切了解免税情况，适当调整受益方。

　　免税优惠，特别是对非政府组织，有助于他们为社会提供基础服务。作为非政府组织的合作伙伴，政府应同非政府组织共享信息，联合起来共同实现目标。政府需要了解非政府组织的各项合同以及他们对社会各方面的影响。非政府组织应向财政部提交工作计划，季度报告等，便于财政部办理其免税申请。

　　为刺激经济发展，政府还同私人部门签署免税协议，协议覆盖的范围包括：矿业、渔业、制造业和农业。

　　由于受现行财政体制和许可证体系影响，很多矿产开采协议内容并未反映影响矿产部门的国际标准和主要政策。很清楚的是，需要重新评估矿产部门所获得的免税受益是否有利于国家经济增长。政府已成立工作组对所有矿产协议重新进行审议。该工作组不时报告其工作情况，而且政府和矿业公司间的协商也已开始。希望本财政年度能完成所有协商，并履行各项规定。

　　各部、部门和中介机构（MDAs）在未获财政部同意下签署了一些免税协议。有些免税协议会导致不公平竞争，进而影响经济发展。各部门应对这样的协议重新进行审核，协调各项规定，确保有利于增加国家利益。

　　清关和运输

　　政府已决定所有代表政府各部、部门和中介机构的清关和运输工作都应该应交给国家海运公司。

　　（二）09财政年度的优先支出和分配情况

　　2009年财政预算将优先支持“减贫战略文件 2”中规定的部门。包括：能源和水供应

　　基础设施和运输

　　青年就业

　　有增长潜力的部门

　　社会服务和能力建设

　　为保持经济的可持续增长，2009年财政支出将优先安排能源、农业和基础设施。同时，政府将继续向人民提供基础社会服务，特别是医疗和教育。

　　2009年的预算执行和控制将得到加强。特别是加强对过度支出的控制，避免超预算支出，重树预算的可信性。

　　考虑到国内预期收入、外部预算支持、政府在重债贫穷国计划（HIPC）和多边债务减免计划（MDRI）债务减免计划中的可利用资源以及国内可借款数量，全部支出和净贷款额预计为1.49万亿（约占GDP的21.9％），其中，经常性支出预计未1万亿利昂，而资本性支出预计为4858亿利昂。政府的资本性支出为808亿利昂。

　　工资

　　政府并非无视国家公务人员工资较低的现状。但政府改善公务人员工资经常受到薪水册不稳定和不可预测性的影响，特别是教师的工资问题。08年，总会计师办公室已联合人力资源办公室提出一系列有利于产生积极效果的限制条件。目前正在对国家公务人员和教师进行确认，而人员裆案管理计划及其它公共服务改革都有力于政府建立清晰、可预测的薪水册。

　　政府还希望所有薪水册上的政府员工都到国家社会保障和保险处（NASSIT）登记。从今以后，所有新聘用的政府公务人员在录入薪水册数据库之前必须到NASSIT进行登记。

　　2009年，总会计师办公室还将在国防部（军队人员）、教育部（教师）和警察署（警察）推行综合信息管理系统（IFMIS）薪水册模板，目的是确保职责不同工资不同，便于更好的控制政府的工资发放。另外，还要求MDAs对各自的薪水册进行必要修改，然后提交总会计师办公室进一步审议。

　　接下来的一年，财政部将尽量减少总会计师办公室员工使用现金，工资将直接发放到公务人员的个人银行账户上。这一方面能确保员工可以及时收到工资，另一方面可减少工资偷盗行为的发生。政府将继续履行监督职能，确保MDAs所发放工资的员工都是真实存在的。

　　由于正面临全球经济下滑和粮食危机，这将直接影响财政部为减贫所做的努力。面对这些问题，财政部已经保证，从宏观经济政策到基本行政政策都会将减贫作为重点。考虑到粮食和石油危机对公务人员实际收入水平的影响，政府工资法案计划将工资支出增加600亿利昂，使2009年的工资支出达到4002亿利昂，增长幅度为20％，个人工资会因技术等级和职业而有所不同。

　　目前收入所得税的负担有点过重，因此建议将交纳收入所得税基数从原来的月工资125000利昂提高到150000利昂。

　　利息支出

　　内外债利息支出总额为1405亿利昂（占GDP2.1％），其中，国内利息支出预计为1276亿利昂，国外利息支出为129亿利昂。国内利息账单中包括为支持塞拉利昂银行的货币政策而转化为市场债券的600亿无息有价证券，还包括要为中央银行调整资本结构发行的1300亿债券。

　　非工资、非利息经常性支出和资本支出

　　2009年非工资、非利息经常性支出预计为4602亿利昂（占GDP6.8%）.另外，将拿出808亿用于支持国外投资的农业、基础设施、教育和医疗等部门的项目。这些支出的具体分配情况视PRSP2和“变革计划”中规定和同意的政府优先项目而定。

　　转给地方议会的预算

　　很多MDAs（各部、部门和中介机构）履行的职能被转到了各地方议会，而地方议会需要资金和技术支持方能有效履行这些职能，为农村社团提供服务。为支持地方议会向农村社团提供基础农业、教育和医疗卫生服务，政府向地方议会转账601亿利昂作为非工资经常性支出。

　　优先发展部门的预算情况如下：

　　农业：213亿利昂将用于农业，其中176亿主要用于粮食安全项目。此外，22亿将用于成立塞拉利昂农业研究机构，政府还将另外为地方议会拨款79亿，用于向农村提供农业和粮食安全有关的服务；国内资本预算中将分配34亿用于支持各种农业项目。2009年农业预算总额比2008年高出64％。此外，非洲发展银行，伊斯兰发展银行，农业发展国际基金，欧盟委员会和世界银行将提供总计377亿资金（比2008年高出47.2％）用于支持塞拉利昂各种农业发展项目。农业部门占2009年全部支出的7％。

　　电力能源：455亿将用于电力能源部门，其中416亿用于紧急电力项目燃料费用。除非洲发展银行和意大利政府将为本布纳水电站工程提供141亿外，还将从国内资金预算中拨款96亿。OPEC国家发展基金（OFID）将提供110亿为从本布纳到弗里敦的下油管道融资，而世界银行预计在西非电力生产和输送项目下提供122亿。向电力部门分配自己将占总产品、服务和国内资本支出的11.6％。

　　公路：2009年政府将在主要省会城市重建160公里公路和2055公里支路，以促进农业发展；重建马克尼－马土土卡（Makeni－Matotoka）和博城－凯内马（BO-Kenema）公路，重建弗里敦－蒙罗维亚（Freetown-Monrovia）公路，凯内马－科伊度（Kenema-Koindu）公路，洛克港－隆基（Port Loko-Lungi）公路；同时会修建弗里敦－科纳克里（Freetown-Conakry）二期工程，以及弗里敦市内Hill Side Bye-Pass和Tokeh-Lumley公路。其他国家或国际机构承诺提供1752亿（比2008年两倍还多）用于支持塞公路建设。政府从国内资本预算种拨款155亿作为补充。另外，政府从周期性预算中拨款17亿，从资本预算中拨款17亿给工程部，用于政府建筑物的建设及维修。

　　医疗卫生：政府将在周期性预算中拨付398亿给卫生部，其中167亿用于初级和次级医疗卫生服务；107亿用于指定的医院，32亿用于购买药品和医疗器械。另外，将向地方议会拨付154亿，用于支持地方医院和健康中心。2009年医疗卫生部门预算比2008年高出21％。非洲发展银行，世界银行和欧盟委员会承诺提供155亿用于体统医疗卫生服务，改善医疗基础设施等。医疗卫生部门预算占总支出的7.6％。

　　教育：政府将从周期性预算中拨付654亿用于支持各种教育计划。其中389亿将分配给大学、地方技术学校和其他高等院校，25以用于支付西非学校证书考试费用，29亿捐赠给政府寄宿学校。另外，将向地方议会拨付309亿，用于支付学校费用补贴，考试费等；为政府和政府支持的学校购买教学资料。国内资本预算中将拨付40亿用于支持教育部门的各类项目。2009年教育部门财政预算比2008年高出25％。阿拉伯银行非洲经济发展部承诺提供16亿用于重建N’Jala大学，世界银行和非洲发展银行将提供36亿用于支持SABABU工程。教育部门预算占总支出的11.3％。

　　以下为非优先发展部门预算情况：

　　社会福利和妇幼事务部：预算为18亿，用于支持帮助妇女、儿童、残疾人以及受战争影响的其他人。

　　安全：政府将向国防部拨付400亿，警察253亿，监狱95亿，国家消防部25亿。移民部门15亿，国家安全办公室14亿。安全部门预算占总支出的17.5％。

　　政府管理：将向国会拨付27亿，审计部门13亿，反贪委员会10亿，国家公共采购局6.56亿，塞拉利昂统计局33亿。

　　2009年总财政赤字，不包括援款在内，为6626亿利昂（占2009年GDP的9.8%）。包括援款在内则赤字为2368亿利昂（占GDP的3.5％）、2009年基础预算赤字占GDP比例由2008年3.5％降为1.7％。

　　预算赤字将主要通过国外贷款和援款来融资，总计1500亿（占GDP的2.2％）。国内融资1076亿，其中向塞拉利昂银行借款882亿，向商业银行和非银行部门分别借款120亿和73亿。政府资产私有化受益以及国家电力局在紧急电力工程项下偿还的燃料费用120亿。

　　2009年财政政策旨在加强宏观经济稳定性，通过优先支持农业、电力、交通、医疗和教育部门发展为本国经济的持续增长奠定基础。（根据塞财政部长2008年11月21日《2009年财政预算报告》节选整理）

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