建言企业年金应纳入《社会保险法》引起业界强烈争议 诸多分歧亟待解决 企业年金发展或已到关键期

　　郑秉文、郑功成、吴焰、罗超英、闫安等众专家出招

　　日前《社会保险法（草案）》公布并向全社会征求意见，期间，社保专家、中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文在2009年2月18日发表了题为《企业年金应尽早纳入<社会保险法>》的建议文章，建议应将养老保险的第二支柱企业年金纳入进来。郑秉文的声音在业界引起了强烈反响，不久，网上流传一篇博客匿名文章，针对郑秉文的文章提出了言辞激烈的不同的看法。

　　记者认为，围绕问题，组织讨论，在社保体系立法和路径选择关键时期，讨论意义尤为重大。这说明人们已经意识到企业年金作为补充养老保险在社会保障体系中的重要作用。尤其是在当前，经济危机全球肆虐，社会保障已经成为人们关注的焦点。国际经验表明，大的经济危机往往是扩大社会保障覆盖面、提高保障水平的重要时机。

　　但目前我国企业年金的发展还存在诸多亟待解决的分歧，我国企业年金制度是否应该加强、是否应该在《社会保险法》中予以体现、应当采取什么模式等等。这关系到未来国民福祉的好坏、涉及到职工福利的高低、涉及到国家财政负担的风险等很多大问题。为此，本报组织了一次重要访谈，旨在设立一个讨论平台，让企业年金的参与各方就以上分歧进行深入、广泛的讨论，以期抛砖引玉、辨明是非。

　　□ 本报记者 秦 炜 夏 青

　　《社会保险法》

　　应不应对企业年金有规定

　　《社会保险法》应不应对企业年金有规定，怎样规定，规定到什么程度？

　　■ 郑秉文：

　　在当前全球金融危机愈演愈烈的大背景下，《社会保险法（草案）》（以下简称《社会保险法》）终于正式公布并向全社会征求意见。但值得注意到是，企业年金本来在《社会保险法》草稿中是有原则规定的，但在公开征求意见的草案中却没有看见。《社会保险法》作为我国首部关于社会保险的“基本大法”，在立法中对其做出基本的法律规定是应该的，只有好处，没有坏处，比如，有利于企业年金沿着健康制度模式发展起来而不走弯路，有利于提高职工福利水平和退休后生活水平，符合全社会的利益，也符合社会保险法立法的国际惯例。重要的是，有利于补充保险这个第二支柱的制度模式的稳定，既然模式已经由两个部令规定了，就不要再“折腾”了，这符合中央倡导的“不折腾”的原则。否则，企业感到茫然，金融机构也乱套了。

　　考虑到2004年两个部令颁布以来企业年金制度运行所面临的种种障碍和不利现状，建议在《社会保险法》中单列一章，将企业年金的几个重大问题以立法的形式明确下来，这可为日后制定《职业年金条例》（包括公务员和事业单位）指明方向。

　　■ 郑功成：

　　企业年金主要是弥补基本养老保险的不足，其中包括水平不足、待遇不足。企业年金是确保老年人生活质量的保障机制。在目前基本养老保险替代率下降的条件下，这是一个必要机制。所以在《社会保险法》中应当对企业年金有适当的定性，就是把它定为职业福利范畴内的有相关政策支持的补充保险。像现在这样完全不提及企业年金是不妥当的。社保法里至少应该有一条，比如说增加一条或者一款，明确“国家鼓励发展企业年金，并采取相应的政策支持”，但也不可规定太多。

　　■ 罗超英：

　　需要以立法的形式明确企业年金税优政策，统一政策，才够力度，，才有效率，才可避免无统一规章可查，才可避免个别部委规定的税优比例太低等情况。企业年金税优政策可以加入《社会保险法》，也可以企业年金单独立法。

　　因为基本养老保险是强制性的，而企业年金是企业自愿建立的，而且目前已经出台了很多企业年金政策。即使把企业年金加入《社会保险法》，也不需要规定得太细，只需给予原则上的肯定意见、统一一些比如税优之类的政策要点。

　　为什么企业年金的推进很缓慢

　　职业年金某种意义上也是一种企业年金。据了解，目前职业年金政策已有，试点地区也有，为什么推进还是很缓慢，企业年金也遭遇相同情况？

　　■ 郑秉文　

　　自2004年有关企业年金的两个部令发布以来，企业年金的运作依然“步履蹒跚，困难重重”。其中，税优政策难以落实、内部理事会受托和外部法人受托的某些“法律盲点”等三大重要问题是主要的影响因素。

　　继劳动保障部自2004年发布的两个部令中规定个人和单位两个8.33%的税优比例后，国资委于2005年8月下发的《关于中央企业试行企业年金制度指导意见》只确认了4%。2007年9月，国资委下发的《关于中央企业试行企业年金制度有关问题的通知》又将企业缴费比例扩大到两个部令的两个8.33%。但是，2008年2月财政部下发的34号文《关于企业新旧财务制度衔接有关问题的通知》又将其限定在企业缴费4％（个人缴费没有优惠）。

　　业内普遍认为，这个税优比例太低，不仅不能满足社会需求，而且还与两个部令严重冲突。税优政策的变化无常和混乱，改变了企业的预期，也致使金融机构无所适从，在一定程度上又损害了公共政策的公信力。

　　5年来，由于两个部令的“立法”层次较低，权威性也较差，致使各部门之间难以配合，博弈激烈，政出多门，任何一个部门下发的红头文件都可能会导致整个企业年金行业性的“窒息”，这在业内已是公开的秘密。

　　■ 郑功成

　　三个原因，一是当前的经济形势不好，国家不会再有过多的精力去关注建立企业年金。二是，制度模式选择没有达成一致、共识。三是到底是机关、事业单位同步走还是分步走，也没有达成共识，那么机关、事业单位的养老金制度的改革是与企业看齐还是保持一定的差距，也没有达成共识。大家讲一个宏观的发展容易，但是具体的落实不容易。

　　■ 闫安

　　首先,《中国社会保障改革与发展战略》报告中所提出的逐步构建有序组合的“三险一贴”养老保障体系的指导理论值得商榷，个人认为应该及时纠正。

　　该报告提出了“三步走”战略，即按照职工养老保险制度、公职人员养老金制度、农民养老保险制度，以及城乡居民老年津贴制度等构成多元制度结构的社会养老保障体系。这一“碎片化”、“条线化”、“身份化”社会养老改革路径实际是按照时间进行纵向的分阶段改革，在此理论指导下的改革实践，出现结构性的问题，付出过高的代价几乎是必然的。例如，我国公务员、事业单位、企业职工、农民工、农民已经存在着显著的阶层性的基本养老退休待遇不公和差距问题，同样一个人，仅因“身份”不同，如以“公务员”或“事业单位”身份退休，其基本养老退休待遇就分别比在企业退休的养老待遇高约2.1倍和1.8倍；同样一个人，公务员退休后拿到的退休金相当于在职时候基本工资的90%，而以企业职工身份退休，则要按照社会平均工资算，差距自然明显。这显然有违社会公平，构建和谐社会的核心在于调整利益结构，让全体人民共享改革发展成果。

　　我国的企业年金、职业年金为何发展缓慢，根本原因在于这种“身份化”、“条线化”改革的指导思路，使得基本保险替代率居高不下，社会群体间基本养老退休待遇不公，进而导致了市场化运营的企业年金空间有限，职业年金发展受阻。如果降低基本保险缴费率，进行公务员、事业单位、企业、农民等全体国民同等条件下的基本养老统筹共济，强调基本养老公平，并在此基础上大力发展体现效率、贡献的职业年金、企业年金，则无论国民基本养老还是职业年金、企业年金都将迎来有序改革和发展的巨大空间。

　　其次，仅从事业单位职业年金发展本身看，存在以下问题：

　　一是，比上不比下。

　　本来，公务员和事业单位人员退休后的养老金收入差距较大，我国的机关公务员及全额财政拨款的事业单位职工的养老保险实行由国家财政统包。但非财政拨款的事业单位与公务员待遇未统一。这对事业单位的人员流动及事业单位的改制产生障碍。特别是事业单位用工制度改革后，人员可以不进编制，同工同酬，但这些人退休后的收入问题，如何体现在职积累和退休后的待遇平衡，避免不稳定、不和谐因素的出现，就事业单位职工个人而言，当然是“就高不就低”，因而可能改革的阻力因素；

　　二是，横向比，也不平衡。

　　不同事业单位待遇差距过大，根据在职身份决定补贴标准和待遇，退休后落差较大，容易造成一些不稳定性因素。

　　目前事业单位奖金部分比重较大，单位间差异巨大。不同事业单位退休后的收入差别较大，而且部分事业单位一旦改制为企业，则退休后收入下降更多，将会引发了一系列的问题。

　　目前事业单位用人制度实现聘用合同制和编外用人制度，根据职务、职级等确定工资水平。对于编制外的员工，在职时同工同酬，但退休后的收入问题没有保障。早在1999年，根据国务院有关文件要求，不允许机关事业单位购买商业保险的做法，已由政府职能部门进行了清理。

　　这就造成了当前事业单位员工的收入现状是身份决定待遇，编内、编外差异较大情况出现。如果事业单位转制为企业，则转制前后对员工收入会产生较大差异。

　　以上因素，都造成了事业单位职业年金改革的障碍。

　　■ 罗超英：

　　企业年金的推进缓慢主要还是由于税优政策和缴费渠道不够明确、不够透明、不够统一、不够固定、税优比例不够高引起的。至于职业年金，目前还在启动阶段，政策需要逐步完善。

　　哪种模式更适合中国国情？

　　DB型与DC型是不是对立的？哪种模式更适合中国国情？（企业年金DC模式，是信托型的，就是缴费确定型的。是指养老金计划中安排的是以收定支模式，现在缴纳确定的金额，最后看积累情况和投资回报情况才能决定退休后拿多少。DB模式，就是待遇确定型的。是指养老金计划中安排的以支定收模式，要想在退休后领取确定的金额，就需要通过精算确定现在个人和企业要缴纳多少才能保证）

　　■ 郑秉文　

　　从这次国际金融危机冲击影响来看，由于DB型(收益确定型）契约制企业年金的资产不是独立的，难以逃脱这次金融海啸的洗劫。

　　但是，在这次金融风暴中，美国DC型（缴费确定型）养老计划401（k）只损失了2万亿美元。众所周知，由于其资产独立于企业，企业破产之后其养老资产还存在，只是“缩水”而已，并不像DB型计划那样，一旦企业破产，皮之不存，毛将焉附？

　　由此可见，2004年两个部令确定的DC型信托制，是完全符合我国现阶段企业生命周期较短的现状，企业关闭之后也不至于会导致分文皆无。从去年以来长三角和珠三角地区大批外向型企业关闭破产情况分析，只有信托型、资产型和DC型的企业年金制度，才符合中国的实际和抵御外部危机和内部波动导致的风险。

　　因此，应以立法的形式将我国企业年金的法律组织形式确定下来，以确保企业年金资产的安全性和独立性。否则，一旦企业破产，遭殃的是职工，他们的企业年金就很容易化为乌有。即使没有金融危机，我国的企业生命周期也非常短，所以，信托型的有利于资产的安全性，这是最大的理由。

　　■ 逸言的博客

　　如果说计划是采取保险模式或信托模式只是计划发起者--企业的自主选择的话，那DB或DC模式就更是计划发起者--企业根据自身的组织形式、员工数量、年龄结构、薪酬制度和员工福利计划等总体情况综合决定的，要经过职工代表大会通过。

　　在制度设计初期，一个国家如此，一个企业（尤其是大企业，如我国国资委下辖的国有企业）也是如此，必须存在老人、中人和新人，直接采用DC模式仅仅对年轻人有利，对于快接近退休时的老人是不利的，所以养老制度嵌入时必然要有制度成本，对中老年职工的养老金负债进行一次性补偿，DC模式才能体现公平，否则就是对既往负债的漠视而损害中老年职工的利益。所以在制度启动初期，应当允许DB、DC模式并存，根据企业的不同情况进行选择，并允许多长时间内企业进行模式转换，国家财政予以一定的支持。如果无视这一点，那就有昧学者的良心。所以DB、DC无所谓好坏，要根据计划发起人的需求来决定。

　　美国此次金融危机，401K计划损失惨重，约2万亿美元，就是由于受托机构未充分尽职，并过度迷信资本市场，误导计划持有人超过自身风险管理能力去自主投资所致。在美国，如果企业采取DC模式，就委托给金融机构管理，按照金融监管的要求防范风险；如果采取DB计划，美国劳工部下设有PBGC（养老金担保公司），对所有DB计划进行再保险，实际上，DB的核心就是第三方担保机制，类似于美国联邦存款保险公司。自2008年次贷危机全面爆发以来，美国已有13家中小银行倒闭，可有谁听说美国存款人血本无归的？都是按照行业自保的要求，事前按照一定的费率缴纳存款保险费，一旦发生金融风暴，负债或者损失就由再保险公司处理，依此原理，计划持有人是可以按照一定比例（如70%）或者绝对数额（如5万美元）收回的。实际上一旦企业实施DB计划，该计划的资产负债已经脱离企业的资产负债表。

　　国际最新经验表明，DB或者DC都有各自适应的企业或行业，比如DB适用于工会力量强大的大企业，而DC更多地适用于中小企业，目前国际上倾向于采用混合型计划。如同过度迷信市场或者政府主导的经济一样，它们总是有这样或那样的问题，所以一定要两条腿走路。

　　■ 吴焰

　　我国目前的企业年金营运模式是信托型模式，强调借助分散职能来规避风险。虽然一些发达国家和地区主要采用信托型企业年金模式，但其前提条件是金融市场自由化程度较高、允许金融集团混业经营和法律体系非常完善。即使在信托制度的发源地英国和企业年金信托制度高度发达的美国，在其企业年金发展初期都是以契约型模式为主，并逐步发展成信托型与契约型共存的市场模式。在美国，目前40%以上的企业年金采取保险契约模式。因此，我国在企业年金的试行阶段采用单一的信托模式，并不完全适合我国现阶段的基本国情。

　　允许商业机构发展其他类型的企业年金操作模式。在我国企业年金的起步阶段，有关部门应本着促进企业年金发展的思路，不局限于单一的信托型模式，允许商业保险机构积极探索契约型企业年金模式，由市场做出选择，在不断的尝试中予以规范和完善，摸索出一条适合我国国情的企业年金发展道路。

　　■ 郑秉文：

　　说到在DB模式再保险的好处，我正好借这个机会多说几句。

　　我之所以始终不渝地坚持DC，反对DB，除了出于保护职工利益的目的，还出于防止国家财政陷入风险的目的。

　　美国的再保险公司（PBGC）是1974年针对存在的大量DB型模式不得已建立的一个联邦公司，旨在保护和补偿破产企业职工的养老金资产。这个担保公司在财务上早已遇到财务可持续问题，在业内这是人人皆知的，所以，这个公司不得不实行多元化投资，千方百计地扩大收入，以弥补不断扩大的赤字。2009年1月15日发表了《2008年度报告》，报告显示，多元化投资的收益已使赤字开始逐渐缩小：2006年赤字189亿美元，2007年141亿，2008年缩小到112亿。美国之所以建立这个公司是因为历史上遗留下来的企业年金计划都是DB型的，那时，制度创新还没有DC型的。凡是DB型的，一旦企业破产，为了不把矛盾推向社会，维持社会稳定，政府只能管起来，英国在90年代就不得不成立了一个类似的公司（PPF）。

　　我们国家目前没有这个补偿机制，没有建立类似的再保险公司，如果同意立法建立DB型企业年金，实际就等于“逼使”政府将来某一天必须也要建立这样一个再保险公司，等于是给政府设下一个“陷阱”。作为学者，至少应把厉害关系事先讲清楚，最后由中央政府去拍板。

　　我始终坚持认为，既然我们历史上没有像发达国家那样曾经走过这样的道路，何必现在去重蹈覆辙？何必人为地去制造这个潜在的财政包袱、然后再背上这个财政包袱呢？这不是人为地把财政拖向一个无底洞吗？所以，DB模式既不利于职工，也不利于国家呀！美国和英国是没有办法的，因为他们建立企业年金的历史悠久，不能一刀切地在一个早上完全消灭就模式，建立新模式，而只能采取引导和鼓励的办法，渐进地去消灭旧制度，代之以新制度，这个历史趋势和政府导向是人人皆知的，根本就不需要去研究和分析。至于企业存在需要，这很能是符合实际的，问题在于政府如何引导企业。我们不能说凡是存在需要的都是正确的，都必须一味去鼓励。要看哪些是符合社会和职工的长期利益，哪些是短期利益所致，甚至要分清哪些是利益集团和部门利益所致。

　　借这个机会，我再次重申我的观点，在立法时，社会利益是至高无上的，部门利益应让位于全局利益。一旦允许DC和DB并存，DB就是饮鸩止渴，短期可以满足某些利益，长期就是一个后患无穷的种子。此次金融危机再次向人们说明了防止DB的重要性、前瞻性、迫切性，希望立法者和决策者关注这个危险倾向，防止这个危险倾向。

　　■ 闫安

　　DB与DC模式本身无所谓好坏，关键看其国家宏观的制度定位和企业微观的经济选择。

　　DB的待遇承诺，在国家层面是基本养老保障和财政兜底，在企业层面则意味着企业事实上承担了所有待遇确定和替代率要求下的成本和风险，成为企业显性负债，把补贴“中人”的隐形养老和责任问题显性化，变成退休职工待遇的无休止的退休金问题。企业偿付能力存在风险，竞争成本增高。对“中人”过渡承担无限责任，将导致企业办社会，这与我国企业的市场化改革方向背道而驰。由企业承担待遇偿付责任，其假设前提就是，企业永续经营，且有赢利，并且投资收益为正。

　　如果DB成为微观层面企业年金选择的确定模式，则意味着一旦企业亏损、破产而无力兑现承诺，即使有市场化的担保机制，也无法克服系统性风险，最终结果只能由政府买单并承担兜底责任。

　　所谓DC对年轻人有利、DB对老人公平的提法是错误和片面的，企业年金计划如果形成了事实上的待遇确定型的计划（DB计划）和国家企业年金政策要求的确定缴费型计划（DC计划）的混合体，则企业即要为老人、中人承担保证支付责任，又要为新人承担缴费积累责任。

　　——在此模式下，企业包袱将日渐沉重，无法体现绩效导向的人力资源管理要求。企业经营压力会不断增大，混合制度安排导致了企业对职工的利益承诺，形成企业债务和负债风险，企业竞争力下降。这种混合性制度的最终结果，必将影响到企业层面的年金制度体系的稳定运行，进而会动摇我国企业年金政策的稳定性和执行的一致性。

　　其实，解决办法不是没有，按照新会计准则，除企业年金税优比例外，企业合理的薪酬福利支出可以据实列支，属于出资人（所有者和股东）和企业来定，即退休职工补贴（DB）属于已有的刚性福利，是企业人工薪酬的重要组成，是企业历史负债。没有必要通过挤占企业年金缴费，来达到年金对福利的替代和再分配调整的目的。

　　■ 罗超英：

　　根据中国目前的政策，企业年金需要建立个人账户，这就意味着企业年金是DC型。DC型比较适合当前国情。

　　但是，有些企业由于某种历史原因，建立在企业年金之前，有一定的退休生活费补贴（在基本养老保险之外）。而加入企业年金之后，这些补贴就被取消了。这些按月领取的生活费补贴其实就是DB形式的。现在要用DC形式的企业年金去取代DB形式的退休生活费补贴，要让职工的利益不受损失，要用精算的方法设计企业年金分配方案，考虑DB和DC的转换性。

　　DC计划可以落实到个人账户，可以随工作变动而转移，但投资风险由个人承担。DC型计划有利于年轻人。 DC计划的缺点是，对于将近退休的职工，累积的年限短，退休时个人账户余额会非常少。因而设计年金计划时，有些企业会给将近退休的职工适当的过去工龄的缴费补偿。

　　近些年全世界的趋向是由DB转为DC计划。 但是经过金融海啸，国际上，企业年金的员工个人账户大大地缩水，企业则不需要负任何责任。大家会反思DC计划是否能够给职工足够的保障。好在中国的企业年金政策规定了股权类投资的上限，在很大的程度上降低了企业年金的投资风险。

　　郑秉文：中国社会科学院拉丁美洲研究所党委书记、所长，教授，博士生导师，政府特殊津贴享受者,中国人民大学劳动人事学院兼职教授，武汉大学社会保障研究中心兼职研究员，西南财经大学保险学院暨社会保障研究所兼职教授。

　　郑功成： 中国人民大学劳动人事学院副院长、教授、博导；中国人民大学中国社会保障研究中心主任；中国社会保险学会副会长兼学术委员会副主任；中国劳动科学教育研究会副会长

　　吴焰：全国政协委员、中国人保集团总裁，以下他的言论都是摘自其此次两会提案。

　　逸言的博客： 一位保险业内人士的博客，对企业年金的一些问题有自己的见解发表在博客里面，以下的言论都是从其博客的文章中摘取的

　　闫安：企业年金从业人员

　　罗超英：博时基金首席年金顾问

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