两会的政府工作报告中指出，国务院同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。地方债成为当前积极财政政策的重要组成部分，它被视为拉动内需的直接有效的措施，也被看作是破解地方政府债务危机的一剂药方。这是继1998年以来，中央第二次代理地方政府发行债券，在发行机制、分配方式上引发了社会各界的争论。此次发行的地方债券究竟是一项应对危机的临时性政策还是一项影响深远的根本性改革？地方债务的风险究竟有多大？应当如何化解？围绕这些问题，本报邀请了国务院发展研究中心宏观经济部副部长魏加宁、财政部财政科学研究所副所长刘尚希做深入分析，并特别刊出财政部财政科学研究所所长贾康的文章，是为21世纪北京圆桌第206期。(周慧兰)

　　-------------------------------------------- 今日焦点2009年3月14日浙江紧急收紧二套房贷此政策的本意是防范风险，但很可能给逐渐回暖的房地产市场浇上一盆冷水，也给银行个贷增长带来挑战。[相关新闻]商业银行暗扩房贷优惠 地方银监局酝酿收紧 [评论]二套房贷政策不应为市场变化所左右 利好政策叠加 A股寻求新方向 亚洲铝业重组调查 2000亿地方债向中西部倾斜

　　短期措施还是长效机制？

　　《21世纪》：3月5日，温总理在政府工作报告指出，为弥补财政减收增支形成的缺口，今年拟安排中央财政赤字7500亿元，同时国务院同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。推行地方债是出于什么考虑？现阶段发行地方债的条件是否成熟？

　　魏加宁：应该说，现在地方发债的时机已经比较成熟了。

　　首先，地方政府发债是为了地方的基础设施建设。实际上，大量的基础设施建设主要是由地方政府来完成的，它往往需要用一代人或者是几代人积累下来的资金进行；而基础设施的建设周期又长，往往建成以后享用它的是下代人，或下几代人，因此很容易产生代际之间的不公平。而允许地方政府发债，就可以比较好地解决这个问题。

　　其次，允许地方政府发债要比目前的隐性负债要好。过去我们虽然不允许地方政府公开发债，但事实上地方政府大都负有各种各样的隐性债务。由于这些隐性债务看不见、摸不着，所以风险难以控制。只有允许地方政府公开发债，公开、透明，风险才有可能得到控制。

　　再次，允许地方政府发债要比目前的银行贷款方式要好。现在很多地方的项目建设都是通过各种途径从银行贷款，政府做隐形担保，这给银行造成了很大的压力。银行把地方政府的出面作为担保，在法律上是不允许的，但不给贷款就是“不支持地方的经济建设”。并且，这是假定地方政府或国有公司的信用是最好的，等同于国债，但事实并不是这样，于是就有一个潜在风险的问题，容易把地方政府的债务风险与银行的金融风险捆在一起，对国家经济安全的威胁会更大。而地方政府发债要求有一系列约束机制，比如地方人大的监督、中央政府的总量控制、信用评级等中介组织的评估，以及投资者“用脚投票”的多重约束，这时，银行作为投资者，可以躲到最后一个环节，有买或不买的选择权，因此银行的风险也会小很多。

　　最后，允许地方政府发债也要比国债转贷项目更注重效益。在应对亚洲金融危机的时候，我们搞了一些国债转贷项目给地方，但是效果还有待改进。地方政府要钱时很积极，中央部门审批时也很积极，但是这些项目建成以后的经济效益如何、社会效益如何，就没有人关心了。有些项目建成以后就摆在那里，缺乏配套设施，用不起来。但是，如果是地方政府发债，那么当地的人大就会关心，当地的媒体也会关心，当地的老百姓也会关心，这样就有可能形成比较好的约束机制。

　　当然，我们过去就曾经提过，发行地方债是有条件的。一是趁着中央财政状况比较好的时候及时将过去的隐性债务进行清理。二是发行地方债要首先在有条件的地方进行试点。1

　　什么是有条件的地方，就是指那些地方财政做得比较规范、透明，地方人大等约束机制已经形成的地方，应当允许他们首先试点。但过去几年，这方面工作的推进比较缓慢。这次到了应对国际金融危机，需要保增长、扩内需的时候了，进度应该加快。在《预算法》还没有修改的情况下，先由中央政府“代发”地方债。

　　《21世纪》：此次地方债的发行是在经济刺激计划的大背景下出台的，未来是否会成为一项长效机制？倘若要保证其健康运转，应当着力于哪些方面的制度建设？

　　魏加宁：中央政府一定要制订负债率等一系列指标，应该规定警戒线或红线。并且每年都要编制一个地方债计划，有一个总的预算方案，对全国的发债总量要进行控制。地方人大的监督很重要。另外，当地媒体和当地老百姓，对于形象工程的约束力应当更强一些。这些年中央三令五申不让搞形象工程，但效果不大。中国这么大，不可能都单纯依靠中央派大员进行监督。应当更多地依靠当地人大、当地媒体和当地老百姓的监督。

　　从表面上看，发地方债只是一种地方政府融资，但实际上，我们可以通过它带动很多改革，逐渐把我们的地方财政改革往前推进。

　　刘尚希：这次发债只是为了化解此次金融危机对我国经济的冲击，这项政策能不能长期用下去，还要看经济运行情况的变化。就像积极的财政政策，1998年搞过，现在又搞，都是因为经济出现了严重的滑坡。就好比现在经济得病了，要用一些药给它治病，病好了药就不能吃了，就是这个道理。

　　政府的宏观调控政策都是相机抉择的，它并不是一种长期的制度安排，地方债也只是其中的一个药方，等到病好了，这个药方也就用不着了。

　　我觉得，现阶段关于地方债的讨论有两点不清楚：一是基本概念不清楚，二是基本理论不清楚。我们制定相应的政策必须要有理论基础作为支撑，要不然政策很容易失误。

　　社会科学的理论不可能是抽象的，并不存在把时空、条件、阶段都抽象掉去谈的放之四海而皆准的普遍原理。理论是和政治架构、行政体制、不同国家的国情、发展阶段、历史传承、人口的规模、文化、城市化、工业化的阶段紧密相联的，只有这样的理论才可能指导实践。

　　发行机制：中央“代发”会向地方“直发”转变吗？

　　《21世纪》：此次地方债采用国债销售渠道，由财政部代理2000亿元地方债，将通过现有的国债销售渠道由财政部代理发行。在发行方式、发行对象和利率水平上与国债没有什么大的区别，只是冠以地方政府名义发行。这种方式是出于怎样的考虑？

　　魏加宁：由于担心地方政府发债失控，于是这次就来了个中央政府“代发”。一方面，这样做有助于防范地方政府发债失控。但另一方面，这也可能扰乱市场信号，弱化市场约束，从而误导投资者，隐藏风险。

　　因此，中央代发地方债，作为临时措施可以理解，但是长此以往是会出问题的。总之，还是要建立起市场化的发债机制，让市场发挥作用，让投资者去辨别和承担风险，从而使市场对发债主体起到强有力的监督和约束作用。

　　关于地方政府的还债动力或所谓“道德风险”问题。如果是地方政府公开地市场化发债的话，你前面发的债如果还不上，后面的债就发不出来，因为没有信用是没有人去买的，这就能够充分利用市场的力量“逼”地方政府还债。退一步说，即使刚开始的时候没弄好，出现了一些坏债，后面就不会有了。它避免了像银行贷款方式那样，骗完这家再骗另一家的后果，避免了风险的扩大化。

　　万一地方政府还不起债怎么办呢？一是可以要求地方政府制订财政重建计划，必须压缩财政预算，减少经费开支；二是可以借助于公司或者是金融机构破产的概念由上级政府来接管当地财政，比如说某个地方财政破产了，还不起债了，中央政府就接管当地的财政，然后完全按照规定的最低标准进行开支；三是上级政府可以派人接管当地政府，暂时中止当地的民选官员的工作，直到财政重建完成为止。此外，中央政府还可以扣留给该地区的税收返还、转移支付等财政拨款，等等。总之，还是有许多办法来对待地方政府“破产”问题的。

　　刘尚希：此次发行的地方债并不是真正意义上的地方债，它只是针对特定情况，即国际金融危机的冲击所做出的一项政策安排，也是积极财政政策的重要组成部分，它和很多研究者所呼吁和设想的地方债并不是一回事。

　　首先，从发行机制上讲，真正的地方债，它的发债主体、偿债主体都是地方政府；但这次偿债主体是地方政府，发行主体却是中央政府。

　　其次，对于资金的用途，中央也做了明确的规定，并不是地方政府想怎样用就怎样用的。

　　最后，此次发债的目的主要是为了解决地方和中央项目配套资金不足的难题。相比现阶段巨大的资金需求而言，地方政府的融资能力是很有限的。两年经济刺激方案的总体规模是4万亿，其中，中央是1.18万亿，剩下的近3万亿都需要依靠地方融资，但现在，地方融资的平台还没有形成，或者说没有完全搭建好，地方政府对于债务风险的考虑也不是太多。在此背景下，我们选择了由财政部代理发行这种特定的发债方式，有助于控制风险，同时解决资金不足的问题。

　　《21世纪》：现在地方发债是由财政部代理发行，今后会不会转变为由地方政府直接发行债券？

　　刘尚希：对于地方债券的问题，我们不要笼统地说地方债，一定要明确是什么类型的地方债。至于说让地方发行以地方税收为担保的地方公债，我认为时机还不是太成熟。

　　学者们认为地方政府可以发行地方公债的理由，主要包括以下几类：一是从国际比较的角度出发，认为既然国外的地方政府可以发行地方债，那么我们的地方政府也可以发行；二是从城市建设融资的角度出发，认为现在各地的城市建设资金严重不足，应当允许地方政府通过发行地方债的方式获得建设资金；三是从所谓的代际公平角度出发，认为我们把发债的钱用于现在的建设，等把城市基础设施建设做好了，后代便可以享受了；四是认为地方政府债务较多已经是既成事实了，与其开后门还不如开前门，允许地方发债，这更有利于将一些隐藏的债务透明化和公开化。

　　以上是常见的四个理由，但我认为这些理由都很难成立。中国有自己特殊的国情，。

　　首先，中央政府和地方政府同时发公债，地方政府发行的债券势必会对中央政府发行的国债造成冲击。因为在一定时期内，社会上的闲置资金总是有限的，中央和地方政府的债券势必形成竞争，如何协调好中央政府债券和地方政府债券的关系，这也是需要解决的问题。

　　其次，地方政府的避险动机不强，允许地方发债很容易形成本届政府发债，下届政府偿还的局面。这可能并不像代际公平理论所描述的那样，上一代给子孙后代留下很多可供享受的优质资产。相反，可能是上一届政府发行了很多债券，搞了很多建设，在建设的过程中又产生了很多的不良资产，欠下一屁股债，给下一届政府留下一大堆烂账和不良资产。

　　第三，从理论上说也存在问题。我们允许地方政府发公债，是不是就意味着允许它们搞赤字财政？是不是意味着地方政府钱不够花了就可以发债？事实上，在国外，地方政府原则上也是不允许搞赤字财政的。虽然国外也有地方政府破产的事情发生，但这在中国是无论如何也不可能出现的。国外的地方政府多是小政府，人员少，政府架构也小。中国的地方政府则是大政府，人员多，架构也大，并且是直接面向老百姓的。试想一下，在中国，哪怕是一个乡镇，都管理着好几万甚至十多万的人口，比美国一个县还多，因此，在地方政府债务问题方面，我们也需要比美国更谨慎。

　　第四，中国的行政体制和国外是不同的。国外发行的地方公债叫“一般责任债券”，这种债券是以税收为担保的，但发行的前提是公共选择和公共决策，即由辖区的老百姓投票表决，多数人同意才可以发行。而这种表决机制在中国的基层并没有建立起来，在这种背景下，允许地方政府发公债，它们就会像脱缰的野马，结果是可想而知的。

　　最后，不能笼统地说因为地方有大量的债务，就说与其开后门不如开前门。事实上，很多地方政府债务并不是开后门形成的，而是开前门形成的。例如中央各部门向地方转贷的国际机构的贷款；中央各部门要求地方政府的各种达标，地方没有钱，就只好借钱；还有要求地方给予配套的各种项目等等。基础教育的债务问题当前正在抓紧化解，这也是由于政府以前投入不足造成的；再比如1999年关闭的农村合作基金会，它是合作性质的，出现了很多烂账，最后都由地方政府兜着，变成了地方的债务。可以说，大量的债务都是被迫形成的，与上级政府的各种达标要求、社会稳定的压力等因素有内在的关联。

　　当然，我们不否认一些地方为了搞政绩工程、形象工程而负债，但只是一部分，而且这种做法和我们的政绩考核导向指标是有关联的。政绩工程并不全是坏事，不追求政绩还是政府吗？但这个政绩必须符合规划、符合需要，而不能流于表面形式。这就需要中央通过体制改革来约束地方政府的这种行为，改变我们政绩考核的方法和指标。不能说因为这种行为形成了债务，就干脆认可它，让它合法化。

　　总而言之，我们还是应当从本国的国情出发，不能照搬国外的所谓经验。

　　我不同意空泛地说发行地方公债，但我赞成发行地方收益债，这不是公债的概念，而是地方政府发行的针对特定项目的债券，是以城市建设、基础设施这类特定项目的收益和现金流作为支撑和担保所发行的债券。这类债券在我们国家早已存在，如上海的市政公司、投资公司等等，都是以企业债的形式发行收益债券的。

　　对于收益债券，我们应当加强管理，提高透明度，政府应当事先向老百姓说清楚自己的规划，准备发多少，打算做什么，头两年做什么等等。只有这样，将来的还本付息才有保证。

　　分配方式：能者多得还是贫者多得？

　　《21世纪》：对于地方债的分配，各地都希望争取更多的额度。地方债的分配应当遵循什么原则？

　　刘尚希：因为债券是按照市场方式发行的，从逻辑上说，谁的偿债能力强，给谁的配额就应该多一些；谁的偿债能力弱，给谁的配额就应该小一些。但是，这会导致特别需要资金的地方反而得不到资金。这就产生了一个悖论。如广东这样的省份，偿债能力强，当然应该给它多发一点。但考虑到经济比较发达地区的融资能力比较强，融资渠道也比较多，那少给它一些配额是合理的。究竟怎样处理呢？很为难，左也不是，右也不是。

　　魏加宁：我前面讲过，按理说，应当是哪个地方财政做得规范、透明，地方人大监督机制健全，就首先允许哪个地方政府发债。这样的激励机制就可以鼓励地方政府努力把财政制度做得规范、透明，并主动接受当地人大的监督。

　　会不会出现越富裕的地方越容易发债，而越穷的地方、越需要钱的地方却越难发债的情况？要解决这个问题，需要解决政府投资体制和转移支付等制度。中央政府应当给投资者以公开的信息，比如中央政府今后每年给西部某地区多少投资和转移支付，这些投资和转移支付可以用来做什么，都予以公开披露，并且，国家政策性银行还可以为西部贫困地区进行“增信”。这样，西部地区也就能够还得起债了，它所发的债也就有人敢买了。

　　这么的发债机制可以指引地方政府财政制度规范化。因此，一定要坚持财政规范透明、地方人大监督有力的地方才允许其发债的原则。

　　《21世纪》：地方债问题涉及到中央与地方的关系。如何在制度上进行创新，平衡中央与地方的财政收支？

　　魏加宁：日本的财务省只管中央政府的财政，而地方财政计划等都是由另外一个部门去管，过去是自治省，现在是总务省。后者代表地方政府利益，替地方财政着想，因此在中央做决策时，就有助于平衡中央与地方的关系。除日本以外，还有一些国家也是设有一个专门负责地方事务的部门，来平衡中央与地方的关系。

　　中国这么大，可否设置一个专门负责地方事务的部门，以便在中央政府进行决策时能够平衡一下中央与地方的关系。

　　刘尚希：我认为在当前的政治架构、行政体制下，我们对于政府的行为应当有一个清晰的认识，包括经济行为、财政行为、投资行为、避险行为。不能一过热就批评地方政府，而一下滑又希望地方政府热，有投资冲动。地方政府有发展经济的热情和投资建设的冲动，在任何时候都不能说是坏事，这是中国得以快速发展的强大动力。但动力必须和约束结合起来，好比一辆车，有动力，还要有方向盘、刹车。中央与地方的关系与此类似，而且有各自的角色定位，组合得好，就可以实现国民经济又好又快的发展。

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