郭晋晖 叶开

　　2009年的两会必将承载更多民生方面的期盼与改革，而其背景板上则是全球金融危机和保增长、扩内需、调结构、重民生等字迹。在这些字里行间，政府角色的定位，正发生着民众乐见的变化。

　　推迟出台的

　　农村养老保险文件

　　四川省乐山市犍为县塘坝乡爱国村的村民万相红最近又开始为钱发愁，因为眼看就要到交养老保险费的时候了。每年2500多元的缴费额，对于每个月打工收入只有1000多元的她来说，是一笔不小的负担。

　　万相红不知道她所加入的城镇职工养老保险(下称“城保”)，是以“高缴费、高享受”为特征的，并不太适合她这样的低收入劳动者。她只觉得，要是每年能少交点钱就好了——她的女儿马上就要上大学了，而她家的房子也在地震中成了危房，这些都需要钱。

　　万相红不知道的还有，在遥远的北京，人力资源和社会保障部(下称“人社部”)农村养老保险司也在考虑同一个问题——如何让农民享有适合他们的养老保险制度。本来，一份关于建立新型农村养老保险制度的指导性文件已经接近出炉了，但由于遭遇了金融危机的冲击，这份文件可能将延缓出台，一切视财政收入何时好转而定。

　　金融危机的到来，使中国的社会保障改革暂时打了个急转弯，新型农村养老保险制度的延迟出台，说明扩大制度覆盖面不再是决策层首要考虑的问题。在这个非常时期，当务之急是如何有效地发挥社会保障“反经济周期”的作用。

　　“五缓”“四减”二季度或显效

　　当《第一财经日报》打电话给全国政协委员、四川省劳动和社会保障厅副厅长刘家强时，他正在从广安到达州的路上。在川东的山区里，手机信号时断时续。

　　刘家强告诉本报记者，这次他下去调研的主要目的，正是评估已出台社保政策的实施效果。

　　为了完成这次调研，刘家强推迟了到全国政协报到的时间——3月1日回到成都，在全国政协十一届二次会议3日开幕之前，才急赶慢赶地来到北京。他准备向全国政协提交一份大会发言稿，发言的主题就是“金融危机之下社保和就业的应对之策”，而此次调研，也为这份大会发言稿提供了第一手的翔实资料。

　　去年12月21日，人社部、财政部、国家税务总局下发的《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》，提出了“五缓”、“四减”等措施。

　　“五缓”是指对暂时无力缴纳社会保险费的困难企业，在一定条件下允许其缓缴养老、医疗、失业、工伤和生育这五项社会保险费。“四减”是指阶段性降低除养老保险外的4项社会保险的费率。

　　刘家强表示，就四川省而言，如果这些政策得以落实，预计仅缓缴养老保险费一项就可达100亿元，相当于为企业提供了100亿元无息贷款，并且在企业摆脱当前的困境前不追收，这为企业提供了宝贵的现金流。

　　他还表示，此次的社保一揽子政策做到了“对症下药”。用他的话来说，政策很“实在”也很“到位”。根据他这次调研所了解到的情况来判断，上述社保政策的效应将在第二季度显现出来。

　　“如果4万亿元投资计划对经济的拉动效果也能在第二季度显现，它就可以跟社保新政策的效应相结合，起到倍增效应，企业也就能克服暂时的困难了。”刘家强说。

　　破解“有效需求不足”：

　　从分配着手

　　1998年，当中国首次遭遇金融危机的冲击，商品即使降价也难卖出去的时候，决策层和经济学界认识了一个经济学名词——“有效需求不足”。

　　据中国人民大学公共管理学院教授李珍介绍，为了应对有效需求不足，当时的决策层先从货币政策入手，实施宽松的货币政策；然后效法凯恩斯主义，修桥修路；接着又推行车贷、房贷，用以刺激消费。但这些政策的效果都不甚明显，直到最后才意识到是分配领域出了问题。

　　李珍表示，如今，政府明显吸取了上次的经验，全球金融危机冲击中国以后，财政、货币、分配政策齐出。由于已经意识到了社会保障的重要功能之一是扩大有效需求，社保部门比起10年前，态度更积极，反应也更迅速。

　　从收支两方面看，“五缓”“四减”减少了社保基金的当期收入，而各地近来提高养老金和最低生活保障标准，则是增加了社保的支出。有的地方还发放了消费券，这也提高了低收入人群的支付能力。

　　李珍认为，上述政策通过对社保制度作收支两方面的调整，既减轻了困难企业的缴费负担，又提高了低收入群体的收入，从而实现了对微观主体的“松绑”，有利于扩大内需。

　　但李珍也表示，如果中国经济要从高度依赖外需转向扩大内需，必须解决贫富差距过大的问题，“真正的问题出在初次分配上。在这种情况下，再分配所能发挥的作用是非常有限的。”

　　农村社保资金来源：

　　国有股“大非”减持？

　　农民在这轮金融危机中遭遇的问题是当期现金收入减少，这是决策层制定政策时面对的现实基本面。通过缓、减社保缴费来保企业，进而通过保企业来保就业，现实问题或将得以解决。但就长远而言，农民的养老需求真的不迫切吗？

　　万相红给出答案是：否。

　　万相红说，虽然城保很“贵”，但当地很多农民都加入了。有一些年龄稍大的农民，一次性交够15年，等到了退休年龄，就可以像城里人那样按月领养老金了。

　　过去城保是不对农民开放的，但近年来由于城乡差别的模糊化，很多省份对农民开放了城保。也就是说，不管是农民还是市民，只要能缴纳得起，都可以加入城保。

　　但显而易见的问题是，如果农民用其相当于2～3个月的收入来缴纳每年的养老保险，无疑将会影响其当期消费的意愿，这与政府启动农村消费市场的政策意图是相背离的。

　　多数农民的收入水平，决定了他们并不适合像城镇职工那样参加缴费与待遇相关联的社会保险制度。据人社部农村养老保险司的官员介绍，新型的农村养老保险制度将是一种普惠型制度。

　　与城保“统账结合”(社会统筹与个人账户相结合)最大的不同在于，新型农村养老保险实行的是基础养老金和个人账户相结合的制度，其缴费和待遇没有关联性——基础养老金部分由政府提供，个人交纳的费用只是作为领取时的一种依据，存入个人账户之中。

　　虽然全球金融危机的到来延缓了中国新型农村养老保险制度的出台时间，但这不意味着这项制度不重要。当前，农保制度出台面临的瓶颈是资金筹资问题。民革中央此次递交全国政协的一份提案中也明确提出，在当前经济增速放缓的形势下，政府支出主要用于扩大内需、拉动经济发展，因此从政府支出中划拨出大量资金用于农村社保的可行性也不大。

　　民革中央在这份名为《关于将部分国有股划转社保基金用于农村社会保障的建议》的提案中提议，将国有股“大非”减持部分转化为社保基金，并将减持资金的30%～40%用于农村社会保障。

　　该提案指出，据粗略计算，未来两年半时间内，将有约2.6万亿元～4.3万亿元市值的国有解禁股，如按30%的比例划转，则至少有7800亿元的资金转入社保基金，这将极大地充实社保基金的资金量，大大缓解农村社保资金短缺的情况。

　　解决住房问题：

　　“市场+保障”不动摇

　　今年两会前夕，住房和城乡建设部(下称“住房部”)部长姜伟新关于房价的寥寥数语，给两年来的房地产调控做了一个句号式的注解。

　　姜伟新表示，2007年下半年，中国市场化的住房价格飞涨，除了极少数高收入家庭外，几乎所有家庭都难以承受，因此房价已经到了必须调整的时候，而全球金融危机催化了这个调整。

　　民众与开发商之间的房价高低之辩已持续数年，但官方如此直接的结论却甚为罕见，以至于有网友称：“姜部长这句实话晚说了两年！”但也有京城著名房企老总对本报记者称，姜部长的讲话并不全面，当年不少二、三线城市的房价没“怎么涨”。

　　房价问题争论的背后，揭示的是当前住房体系建设的困境：住房制度改革给予了民众平等购房的机遇，但步步攀升的价格逐渐让多数人望而却步；而本应由政府“兜底”的廉租房等保障性住房却建设缓慢，低收入群体也被推上了商品房的“独木桥”，这又进而间接推高了房价。

　　是否住房市场化改革方向本身出了错？在姜伟新看来，这同样不成立。“我国解决住房的总方向已经确定，即以市场化住房加保障性住房为原则，二者同等重要。”在近日的一次座谈会上，姜伟新这样表示。

　　这对于当前房地产市场混乱而驳杂的信号来说，可谓一次正本清源式的廓清。开发商扮演市场化的角色，有其存在的重要性；而政府需要负责解决低收入群体的住房保障，不能将这部分人士直接交到以盈利为目标的房地产开发商手上。

　　加大保障性住房建设力度，中国政府2007年就已将之提上日程。当年召开的全国住房工作会议，正式要求全国逐步扩大廉租住房制度的保障范围。

　　当年提出的目标是：当年年底前，在所有设区城市，凡符合规定的住房困难条件、申请租赁补贴的低保家庭，基本做到应保尽保；2008年底前，覆盖到所有县城，同时东部地区和其他有条件的地区，要率先把保障对象扩大到低收入住房困难家庭；2010年底前，全国城市低收入住房困难家庭都要纳入保障范围。

　　到了2008年，金融危机的突然而至并未减缓中国住房保障建设的力度。由于市场化的商品房市场随着经济低迷而陷入周期调整，房地产企业新增投入可能放缓，主要由政府负责筹资的保障性住房建设反而迎来有利时机。

　　2008年11月，住房部提出了3年投资超9000亿元的保障性住房建设计划，平均每年3000亿元。其中，对廉租房投资2150亿；棚户区改造投资1015亿元；经济适用房投资6000亿元。

　　住房部有关负责人表示，加大住房保障投资对扩大内需和拉动经济增长效果明显。按照该部的测算，未来3年每年住房保障投资3000亿元，可以带动上下游投资3000亿元。另外，还可以创造200万～300万个就业岗位。

　　据此计算，每年全国在住房保障方面的投资就达到了6000亿元，相当于2008年全年房地产投资的1/4，这基本补偿能房地产市场不景气导致的企业投资下降额度。

　　国务院总理温家宝近日在中国政府网、新华网与网友在线交流时表示，政府高度重视房地产，“我们希望在应对金融危机当中，房地产业能够保持稳定、健康的发展。因为它直接关系到人民群众的生活，而且直接影响到国民经济的发展。”

　　但同时，温家宝更强调了政府的钱要花在哪里，“我们提出要稳定市场信心和预期，要稳定房地产的建设，要加大对中低收入家庭的住房支持力度，这就表明了政府的态度。作为政府来讲，要把更多的钱、更大的精力放在那些困难户和无房户身上。”(本报记者田毅对本文亦有贡献)

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    2009两会经济报道

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