投资者报(记者梁盛)4万亿元投资何去何从，“两会”前夕，再次将政府预算透明化推到风口浪尖。

　　2009年1月7日，上海义明律师事务所律师严义明拖着行李箱，从上海赶至北京。先后向财政部、发改委提交了《政府信息公开申请书》，分别要求国家发改委公开四万亿元“救市”资金的来源去向，并要求公开自2008年11月5日以后，向发改委递交审批申请的省、市项目名单，经发改委审批通过的具体项目名单、选择这些项目的理由以及预算资金等；要求财政部在今年全国两会召开前两周，公开去年中央财政决算和今年财政预算的情况。

　　1月21日，严义明接到了财政部的书面回复。这份财政部2009年第1号信息公开回执上赫然写着四个大字：不宜公开。

　　“财政部给了我四个字‘不宜公开’，没有说明任何理由，而发改委至今还没有任何回复。我现在还在等发改委的回复，然后再决定对此要采取什么样的法律行为。”严义明2月17日告诉《投资者报》。

　　去年9月10日，财政部签发了《财政部关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》。意见要求：中央各部门和地方各级财政部门要按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求，加大财政预算信息的主动公开力度。在此基础上，重点公开政府预算、部门预算、预算执行以及财政转移支付等内容。

　　这似乎让一直都提倡“阳光财政”的人，看到了一丝曙光，但要全体公民真正享受到公共财政的“阳光”，有很多困难还需要克服。

　　有限的财政监督

　　中国的财政监督体制长期以来都为人所诟病。目前，中国的财政监督主要依赖的是政府的内部监督，比如各级人民代表大会的监督和审计监督等。按照我国的宪法和预算法，各级人民代表大会应该是最重要的财政监督机构，政府预算未经人大通过不得执行。

　　每年“两会”期间，财政部都要向全国人大提交下一年的全国财政预算报告，由人大审批并表决。从每年财政部提交的预算报告来看，短短几页纸，只能简单粗略地算算“大账”，细化程度非常低。

　　首都经贸大学税收政策室主任刘颖教授是人大代表之一，她告诉《投资者报》：“其实除了每年提交给人大代表的财政预算报告外，财政部还会向人大预算委员会提交一份相对比较翔实一些的报告。但这个报告也只是在开会的时候提交，会上讨论表决后就马上收回，禁止外带出去。”

　　地方人大也存在这样的问题。以深圳市为例，深圳市的部门预算中有100多个部门，50000多个人，2008年花了150个亿。而人大会议一般为时只有一周，讨论财政预算仅是其中一个议题而已。地方人大代表或预算委员会代表一般都是在开会前几天或者开会当天才能拿到预算草案。

　　据接近预算委员会的人士透露，100多个部门中，认真看的最多只有其中的2个部门，而且大多也都看不透。况且，全国人大常委会的预算工作委员会也只有区区20个人，而绝大多数地方人大根本就没有专门的预算监督机构，这些地方对财政预算的监督几乎为零。

　　目前，审计系统的监督可能是目前的财政监督体制中最为有力的监督了。但审计监督实行的是事后追惩制，问题发现时损失已经造成。而且全国几万名审计人员，要审计几千万公务员和十几万家国有企业财务状况，人力明显不足。

　　因此，体制外的财政监督体系“阳光财政”就成为一个必然要求。“阳光财政”是一个公共财政的监督体系建设，它要求把作为社会公众当家理财重要工具的政府财政支出情况置于公开、透明的阳光下, 让所有的社会公众都有渠道了解和参与政府财政编制和决策过程, 有机会表达自己的意见和偏好, 有权力监督政府部门资金的使用情况。

　　“信息公开是‘阳光财政’的一个必要因素。”财政部财政科学研究所所长贾康说。但过程并不是一帆风顺的。

　　“公共财政”意识觉醒

　　去年5月19日，中国预算网的创始人，对预算问题很有研究的留美博士吴君亮根据国务院颁发的《政府信息公开条例》，向上海、北京、广州、深圳等十几个城市，向财政部、卫生部、发改委、教育部、科技部等近10个部委，甚至向深圳市下属的福田区、龙岗区、南山区、罗湖区，分别提出了要求公开各地区和部委2008预算的申请。

　　对于吴先生的申请，相关地区和部门给出了诸如“预算属于保密资料”，“与申请人无关”，“不在可公开范围之内”等理由，不予公开。当时唯一给了他们正面回复的只有深圳市财政局。负责接待的张先生把他们带到阅览室，将一本粉色封面的厚书递给他们，并告知：“不外借，也不准复印，你们只能看。”

　　那本《深圳市本级2008 年部门预算（草案）》是一本16开本、厚约300页大书。

　　吴君亮随即问道，“可以拍照吗？”张先生迟疑了片刻，答道：“可以拍照，因为（领导）没有讲不许拍照。”吴君亮从包里取出数码相机，将这本约300页的预算案文本，一页不漏地拍了下来。

　　“在财政预算中，很多灰色的东西都是在信息不公开的情况下产生的。我个人认为，财政预算公开就是一种强大的监督。”吴君亮对《投资者报》说。

　　半年多来，吴君亮和他的团队来往于全国各地，为政府预算信息公开而奔走呼号。“现在已经取得了不小的进展。卫生部、环保部等一些部委，还有深圳市的一些区已经向我们公开了他们的预算，虽然其中有些地区公开的信息不完整，我们还要跟他们继续交涉，但这毕竟是一个很大的进步了。”

　　去年底，河南省焦作市也同意向中国预算网公开焦作市政府预算报告。吴君亮等人在仔细研读了“2008年焦作市市级政府公共预算”之后，就财政预算中的某些问题向当地财政局提出了质疑。

　　“从预算中看，有些部门预算和部门内的项目预算是重叠的。比如深圳市的政策研究办公室，大概有几十个人的编制吧。但在人员和部门经费外，又设立了一个‘重大文件起草’项目，要了100万元的预算。政策研究室的本职工作就是要起草重大文件的，为什么又另外要100万呢？”吴君亮说：“我们就此问题向深圳市财政局提出质疑，但至今未有回复。”

　　今年2月，吴君亮在中国预算网上写了一封给深圳市长和财政局局长的公开信，希望在市人代会召开之前，能够举行一次或多次的公民座谈会来讨论2009年的财政公共预算。

　　4万亿元投资应透明化

　　在得知上海的严义明律师可能会为了公开4万亿元投资预算而采取法律行动时，吴君亮显得很高兴。“政府的4万亿元投资花的都是纳税人的钱，等于我们每一个公民都是股东，为什么不能把预算公之于众？”

　　吴君亮表示，要做好“阳光财政”，首先要做的就是信息公开。“如果信息不公开，我们连基本的数据都看不到，又怎么能对政府财政进行有效监督呢？”

　　“国家的财政收入来自于纳税人的税款，财政部门有责任代理委托人管理好这部门资金。从委托代理视角, 委托人对代理人行使有效监督的客观要求。” 北京师范大学经济学教授李长安说，“要真正做到‘阳光财政’，全体公民要有提出正当要求和依法进行监督的意识，这样才能有利于实践中督促政府部门预算编制更为严谨。”

　　同时，他还表示，政府部门要通过收支分类改革, 更清晰地反映政府职能活动的支出总量、结构和方向。

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