管永昊

　　摘要: 在回顾西方公共财政理论产生与发展的基础上， 分析了公共财政理解的线索主要是弥补市场失灵与矫正政府失效， 指出公共财政需要处理政府与市场、各级政府之间以及政府各部门之间等几个关系， 提出了建立“政府—财政—市场”的分析框架以及用发展的眼光看待公共财政。

　　 关键词: 公共财政理论; 演进; 评价

　　 一、西方公共财政理论的沿革与渊源

　　公共财政是建立在市场经济体制基础上的财政模式， 因此， 公共财政理论的沿革与渊源应以西方财政理论， 主要是自亚当·斯密创立财政学为起点来认识。亚当·斯密崇尚“看不见的手”在经济活动中发挥的重要作用， 主张限制国家职能， 认为国家主要有3 项基本职能: 设立公共行政机构， 保护社会安全， 免受外来敌人侵犯; 维持社会秩序， 保护社会成员免受其他社会成员侵犯， 实现社会公正; 从事某些私人担心亏损而不愿意承担的公共工程， 设立并维护公共设施， 第一次界定了市场经济条件下政府财政职能的理论内涵。萨伊则强调在纯粹的市场经济中， 供给可以自动创造需求， 实现经济的均衡， 因此， 政府对经济的干预越少越好， 财政活动只限于政府履行基本职能的需要。在古典经济学派中公共财政的职能基本只限于资源配置的辅助地位。

　　19 世纪末至20 世纪初， 资本主义经济发展到垄断资本主义阶段， 出现了严重的两极分化， 社会矛盾日益激化， 国家的职能发生了重要的转变， 同时财政学从经济学母体中正式分离出来， 形成独立的学科体系。这个时期的西方财政学家沿着公共需求分析思路重点研究国家资源的供应和运用、国家需要以及满足这些需要的手段。巴斯塔布尔认为国家作为社会组织多种形式之一， 反映的是个人的集中性或社会性需要的存在， 国家支出主要用于满足这些需要。英国经济学家霍布森认为国家财政应以增加社会公共福利为目标， 应考虑财政收支对社会公共福利的影响。在德国以瓦格纳为代表的社会政策学派主张政府应充分利用财政分配工具， 矫正社会收入分配不公。此时， 财政的职能已不是被动地处于市场配置的“补缺”地位， 而是主动地对社会资源以效率为目标进行配置，并增加及强调了财政的收入分配职能。

　　20 世纪30 年代， 资本主义国家爆发了严重的经济大萧条， 宣告古典经济学派单纯以市场自身调节经济的失败。英国经济学家凯恩斯于1936年在《就业、利息与货币通论》中指出了政府稳定宏观经济、克服市场经济局限性的功能。凯恩斯认为财政不仅包括传统的税收、支出、公债、预算， 还应包括国家干预经济， 尤其是政府政策对总体经济活动( 如失业率、通货膨胀、经济增长等) 水平的影响。凯恩斯结合资源配置、收入分配、经济稳定，把政府财政政策提高到相当高的地位， 大大地扩展了西方政府财政职能的研究范围。在20 世纪50 年代， 马斯格雷夫提出政府三大职能———资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。马斯格雷夫侧重从对市场机制进行指导、修正、补充的角度界定公共财政活动的范围， 他认为市场机制在事实上是无法发挥全部经济功能的， 它需要政府公共政策的指导、修正和补充。至此， 现代公共财政理论的框架基本形成。

　　20 世纪80 年代以来， 公共经济学打破了原有的学科边界， 同政治科学的关系日益密切， 政治学成为公共经济学的内在部分， 公共经济学越来越成为一门综合性科学。安东尼·B·阿特金森、约瑟夫·E·斯蒂格利茨、詹姆斯·M·布坎南是当代财政学家的主要代表， 他们以经济机制为核心， 寻找政府干预与市场机制的结合点， 将政府财政职能问题的探讨推向深入。

　　20 世纪80 年代以来的西方财政学家十分关注重构政府资源配置功能， 把焦点放在政府资源配置效率的分析上。以布坎南为代表的公共选择学派对政府效率进行研究， 斯蒂格利茨和阿特金森从效率与公平两个角度研究公共产品的最优供应问题。当代西方学者在建构政府财政模型时把效率与公平结合起来， 试图寻找两者的最佳均衡。他们认为效率和公平是一个问题的两个方面， 是一个统一的整体。政府资源配置效率主要体现为公共预算决策效率和执行效率。新凯恩斯主义的代表斯蒂格利茨从一种新的“政府—市场观”出发， 致力于重新、全面认识政府的经济职能， 希望在政府干预与市场机制之间寻找一种不同于以往的平衡与结合点。布坎南揭示了政府失灵的深层原因， 指出政府行为同样要受制度约束。政府干预与市场机制平衡的关键是公共部门和私人部门适度平衡。

　　二、公共财政理解的线索

　　1. 弥补市场失灵

　　西方财政理论的产生和发展以“市场失灵”为分析问题的出发点考察政府与市场的关系并以此界定财政的职能范围。市场经济配置社会资源的基本机制是市场机制， 但市场并不是万能的， 很多问题只靠市场无法解决，即“市场失灵”。“市场失灵”主要包括公共物品、外部效应、垄断、信息不充分、市场不完全、偏好不合理( 优质品、劣质品问题) 、收入分配不公、失业、通货膨胀和经济周期性波动等内容， 为克服和纠正这些“市场失灵”， 就必须借助于另一种力量———政府。政府要弥补市场的缺陷必须支配一定的资源，从而需要运用财政作为直接配置资源的手段介入经济，与市场互补，实现资源的优化配置。“市场失灵”原则规定了政府及其财政的各项活动应限定在市场机制无法有效配置资源的领域，以弥补和矫正“市场失灵”为职责，即提供市场无法足够提供的公共产品、解决市场本身无法解决的外部性和自然垄断问题以及处理市场难以做到的收入分配公平和经济稳定等事务。这种职能界定避免了财政活动对市场不应有的干预破坏， 充分尊重了市场机制在资源配置中的基础地位并保证了市场效应正常发挥。

　　2. 矫正政府失败

　　随着经济发展和政府干预经济所发生的“滞胀”等现象的出现， 促使人们对于政府干预经济中的“政府失败”进行了深入的思考， 公共选择学派对政府干预行为局限性或“政府失败”的表现及原因进行了较具体深入的研究。政府决策以公共物品为对象， 以集体作为决策主体， 并通过有一定政治秩序的政治市场来实现， 由于组成政府的个体与市场的个体是同一个“经济人”， 同样具有追求自身利益最大化的动机， 导致政府自身具有扩张的本性， 官僚机构和立法部门都追求预算的最大化， 同时， 官僚机构垄断了公共物品的供给， 并且缺乏对政府官员的监督， 导致寻租现象的产生， 从而使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策， 导致公共决策失误， 非但不能起到补充市场机制的作用， 反而加剧了市场失灵， 带来巨大的资源浪费及社会灾难。为克服政府干预行为的局限性， 避免政府失败， 公共选择学派提出以进行宪制改革、在政府机构内部形成竞争机制以及采用预算平衡原则等方式对政府的税收和支出加以约束，抑制政府的过度增长或机构膨胀。

　　 三、公共财政需要处理的几个关系

　　1. 政府与市场的关系

　　在市场经济条件下， 公共财政是围绕着政府与市场的关系而进行的， 研究公共财政的隐含前提是市场经济背景， 首要内容是这一背景下动态的政府—市场关系， 市场经济的发展要求决定了政府职能的边界，并最终决定了公共财政的范围。现代市场经济总体上具有国家干预的特征。在正常演进的市场经济中， 政府干预经济活动的范围基本上同“市场失灵”的范围相适应， 政府—市场的边界有一个历史形成和发展的过程。而在转轨经济中， 由于市场是通过体制转换来建立， 没有自然形成的过程， 人们的观念、市场制度的建设、经济发展水平、转轨中的体制关系等因素， 使情况又更为复杂一些。我国财政公共化的内涵事实上都包括两个步骤: 一是以财政传统职能的退出推进市场化的形成， 二是以逐渐生成的市场机制界定和规范财政活动的范围。

　　2. 各级政府之间的关系

　　当前地方政府部门之间的财政竞争愈演愈烈，两个辖区间的“负外部效应”无人治理现象屡见不鲜，而产生“正外部效应”的公共产品和服务的提供不足， 最终损失的是国家的整体利益和社会的和谐环境。同时，贫富差距过大的地方财政，会成为分裂主义、恐怖主义煽动群众形成潜在破坏

　　力的威胁( 巴基斯坦正是由于在经济数量增长的情况下没有采取有效措施协调东西部差距过大的问题而导致孟加拉国从巴基斯坦中分离出来) 。因此， 就需要中央政府采取措施处理好中央政府和地方政府以及各地方政府之间的关系， 以科学适度而规范的地方财政竞争和合理的财政转移支付制度实现政治的稳定和社会的安定有序。

　　3. 政府各部门之间的关系

　　公共财政机制的有效运行还表现在财政部门内部以及财政部门和其他相关部门之间的和谐运行， 在建立法治、规范、科学和透明的财政运行流程的基础上， 相关利益主体才能充分表达自己的主张， 充分了解财政状况，相对来说也是最能达到和谐的。财政部门内部关系主要应通过财政管理体制的规范予以解决， 在实际工作中由于财政部门实行的是由地方政府管理的方式， 一般会被地方政府的决策、制度和具体的工作所影响， 因此更主要应该从规范政府间关系入手来根本解决问题。财政部门和其他相关部门之间的关系调整也是公共财政得以有效实现的重要保证， 以部门预算、政府采购和国库集中支付为主要内容的公共财政管理制度改革是公共财政体现其公共性、公开性、民主法制性的充分且必要条件。

　　 四、 启示与结论

　　1. “政府—财政—市场”的分析框架

　　现代公共财政是政府与市场妥协的产物， 对公共财政的研究应该兼顾市场变动与政府变动两个方面。通常的观点认为， 公共财政是指国家( 或政府) 为市场提供公共服务的分配活动或经济行为， 是与市场经济相适应的一种财政模式或类型， 是市场经济存在与发展的内在要求。按这种逻辑，公共财政活动的主要矛盾是市场， 政府只是从属的次要矛盾， 对公共财政的性质、范围和规模等方面的认识和实践， 更倾向于从市场的单视角进行考虑。需要特别强调的是， 虽然公共财政是伴随着市场经济的发展而不断发展的， 因而从市场角度将更有助于考察公共财政演化过程和认识其现状， 但公共财政的行为主体必须是国家( 政府) ， 它以社会管理者的身份来满足社会需求， 提供、管理和分配公共范畴内的事务。如果脱离了国家( 政府) ， 公共财政就失去了在“市场—政府”对立统一关系中产生和存在的必要性、可能性， 就不具备手段和工具的价值。基于这种考虑， 对公共财政分析的框架有必要进行创新， 即由传统的偏重“财政—市场”的逻辑， 扩展到一个三位一体的“政府—财政—市场”的逻辑。只有将政府( 体制、职责划分等) 、公共财政( 职能、范围等) 和市场( 发展的缺陷、天然的失灵等) 有机联系起来进行分析， 才可能全面认识公共财政发展中的制约和促进因素， 更好地解释公共财政进程的阶段性， 预测未来发展的趋势。

　　2. 以发展变化的眼光看公共财政

　　西方公共财政理论是当代西方经济学中用以说明政府机制应该如何运作和实际如何运作的基础理论， 它的发展是和西方国家市场经济的发展以及国家经济职能的发展相联系的。亚当·斯密根据国家职责所确定的财政支出的项目和内容为国防费、司法费和公共工程和公共机关的费用， 也就是说， 那个时代财政的职能主要体现在社会秩序和物质性的公共产品方面， 而到了凯恩斯那个时代财政的公共性就扩展到充分就业、政府投资、收入分配等方面。所以说， 对财政职能的认识并不是一成不变的， 应该与由一国国情所决定的政府经济活动范围相适应。

　　综观世界， 同属实行市场经济体制的国家， 由于其经济发展水平不同、历史文化背景不同， 以及信奉的理论不同， 他们的社会经济结构和经济运行方式存在很大的差别， 比如从南斯拉夫的社会公有制到德国的社会市场经济体制， 从新加坡的政治集权经济自由到中国香港的自由放任， 从美国的混合经济到北欧的福利国家， 无不存在着这样或那样的差别。因此， 即使是采用公共财政模式的国家也存在着这样或那样的差异。我国是一个发展中国家， 而且是一个发展中的社会主义国家， 更是一个幅员辽阔， 多人口、多民族的社会政治较稳定的国家。我们应该走自己的路， 选择适合于自己的财政职能模式。我国当前正处于经济转轨时期， 距离完善的市场经济还有很长的路要走， 与此相适应， 现阶段我们的财政模式选择也只能是传统的计划财政模式与西方式的公共财政模式中间的某一种模式， 因此关于我国的公共财政的职能虽然应体现公共财政一般的“公共性”， 但在具体内容的界定上还应根据我国具体的国情和经济社会发展的目标予以确定。

　　参考文献

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