本报记者 陈善哲

　　 2月15日，《社会保险法》草案结束了征求意见的程序。

　　 来自全国人大的消息，中国人大网共征集意见68027条，内容大致可分为九个方面。社会大众以前所未有的参与热情，证明了社保制度是最为重要的公共政策之一。

　　 来自社会各界的反馈意见显示，人们对社保法草案最关心的问题，包括社保何时实现全国统筹，社保能否实现全民覆盖，以及如何确保社保基金的投资安全，等等。

　　 社保法草案从2006年初首次向专家公开征求意见，到此次全国人大向全社会公开草案全文，其间历时3年。作为国内社保领域的知名专家，中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文几乎全程参与了社保法草案向专家征求意见。

　　 “我们应该以制定社保法为契机，解决长期困扰中国社保体制的问题。”2月16日，郑秉文接受了本报记者的专访。

　　 进退两难的社保法

　　 《21世纪》：在全国人大收到的有关社保法草案稿的意见中，很多人主张社保法应该阐明国家实行全民强制社会保险，任何公民只要18周岁，不论其从事何种职业，都必须参加各项社会保险。但是，社保法草案却没有规定有关社会保险的强制性的内容。

　　 郑秉文：理论上说，社会保险应该是强制性的，这是社会保险的应有之义。公民参加社会保险是义务，不参加则构成违法。

　　 但是，我们要认识到，这部社保法解决不了中国社保制度的固有缺陷。如今的社保制度覆盖面太小，并非体制外的民众，也不是企业刻意地逃避社保方面的责任，原因是我们的制度本身设计有问题，缺乏覆盖的张力，只能覆盖城镇正规的职工。

　　 这与我们当初设计这套制度的原因有关。现行的社保制度是当年为了配合国企转型而设计的，被视作国企改革的配套制度，而不是从国民福利的高度看待它。

　　 社保法不是对现有的制度进行改革，而是某种程度上赋予现行制度以合法性。制度本身存在的问题不是社保法所能够解决的。所以，社保法面临两难境地，一方面，社会保险应该具有强制性的含义。另外一方面，如果社保法真地这么规定了，又会置我们社会的大部分民众于违法的境地。

　　 因此，这也造成了目前的社保法草案对很多问题采取回避的态度，草案中出现了大量的授权以及隐形授权国务院制定相关内容的的条款。

　　 《21世纪》：这确实是社保法草案公布后很多人不满的地方，认为草案的规定太抽象和原则，没有落实到具体的制度层面。

　　 郑秉文：与前一稿相比，目前这一草案稿已经更加具体了，但还是比较空泛。其实，很多重要的环节都没有涉及到，授权的条款比较多，明确授权有9项，形成“真空”。

　　 社会保障的基本理念、基本原则和基本目标在《宪法》早已明确，《劳动法》也专门设立了“社会保险和福利”一章，这些法律都应该是《社会保险法》的上位法，因此，作为位阶较低的《社会保险法》应该具有一定的可操作性。

　　 社保法草案

　　 缺乏可操作性的原因

　　 《21世纪》：为什么我们的社保法草案会出现缺乏可操作性的情况？

　　 郑秉文：第一个原因是目前的草案是部门博弈的结果，有些部门在一些协调和配合方面没有达成共识，僵持不下，所以，只能回避或授权。

　　 草案讨论过程中充满了部门之间的利益博弈。在9项授权性条款中有多项是由于最终难以协调的结果，只能“授权”国务院，

　　 最明显的地方就是第五十七条“社会保险费的征收机构和征收办法由国务院规定。”在整个3年草案的拟定过程中，这个问题始终没有结果，在2007年甚至达到了白热化的程度。 目前，社保费的征缴是由税务部门和社保部门共同执行的，有些省份由社保部门征缴，有些省市是有税务部门征缴的，从社保费征缴的数量来看，大约各占半壁江山。

　　 这个格局是早在1999年国务院颁布的第259号令《社会保险费征缴暂行条例》决定的，因为那时就已经形成了双重征缴的格局，当时在制定征缴暂行条例时也是难以协调，只能规定允许两个部门同时征缴、由地方省级人民政府自行决定的规定。

　　 但是，这个草案对这个问题还是没有最后的说法，只能授权国务院，这样的规定等于没有规定，再一次回避了矛盾，又回到了10年前《暂行条例》的那个“原点”。在草案中这样“尘埃没有落定”的“不是规定的规定”还有一些，限于篇幅，这里就不一一列举了。

　　 《21世纪》：目前这种局面是否跟我国的社保制度的设计也有关？

　　 郑秉文：这是更为重要的原因。我国的社保制度正在建设和完善之中，一切都在不确定性当中，很多问题都难有定论，制度还处于未定性、未定型、未定局的过程之中。

　　 比如，草案稿至少有九处是授权的，其中大约四、五个授权条款都是因为制度框架未确定的原因造成的，就是说，起草者无法落笔。

　　 以社保基金的投资体制为例，目前的规定是只有两个渠道即银行协议存款和购买国债，但收益率太低，只有2%，这在许多年份都是负利率呀！但没有办法，他们现在不可能制定一个比较理想的投资政策，因为统筹层次太低，全国社保基金都分割在2000多个县市级统筹单位，这就不敢“放开”，不敢对它实行市场化的投资策略，只能死死地规定它存银行买国债，这还经常出事呢，不是挪用搞房地产了，就是企业拆借了，以获得较高的收益率。

　　 收益率太低，退休金水平就不能高，最近几年跟机关事业单位相比差距越来越大，2007年国务院决定在连续三年上调待遇水平的基础上再次决定上调三年，今年是第五年。这反过来又加大了社保基金的财务压力，甚至加大了各级财政的压力，例如，2007年两级财政补贴就大1100多亿元。

　　 全国统筹意味着道德风险？

　　 《21世纪》：很多人反映的另外一个问题是要求社保法草案明确实现全国统筹的时间表。社保不能实现全国统筹，被很多人认为是我国社保制度最根本的弊端之一。

　　 郑秉文：事实上，社保法草案那么多条款难以落笔，不得不授权的办法，几乎每一条授权的根源都可追溯到统筹层次上来。

　　 统筹层次太低一直是中央非常关心的，早在1991年国务院就做出决定，“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。”但是，18年过去了，统筹层次还是维持在市、县级水平上，就连辽宁试点8年了，也还是这样。

　　 在目前制度下，这是一个难题，涉及到财政风险，提高到那个层级，那个层级的财政就容易陷入极大的风险之中。社保法草案规定基本养老保险实行省级统筹，这实际上是很难实施的。

　　 因为在统账结合下，统筹部分对明显的二元经济社会结构是严重冲突的，统筹层次越高，道德风险越大，层级越低效率就越高，这是一个规律。在目前统账结合下，如果强制提高统筹层次，就将面临严重的道德风险问题，制度收入就会面临逆向选择的风险，进而有可能减少制度收入，甚至收不抵支，给财政就会形成一个包袱。

　　 所以，《社会保险法》“勉强”规定养老提高到省级，这也是没有什么基础的一个规定，其他四个险种实行省级统筹的时间、步骤就只能授权“由国务院规定”了。

　　 投资体制的问题受制于统筹层次的问题，而统筹层次的问题又不是一厢情愿的问题，是个制度设计框架的问题。

　　 像这样的授权条款还有一些，比如，农村养老制度问题无法落笔，只能授权。第十八条规定“国家逐步建立和完善城镇居民基本养老保险、农村居民基本养老保险制度，具体办法由国务院规定。”

　　 在目前统账结合的制度框架下，因为门槛太高，城镇灵活就业人员都难以覆盖；因为便携性太差（不能异地流动），农民工也参加不进来；因为缴费能力等问题，务农农民也难以参加进来。

　　 但是，《社会保险法》又不可能明确一个群体建立一个制度，因为决策者深知，碎片化制度不利于社会和谐，不同群体之间的待遇差将导致相互攀比，形成社会不稳定的潜在矛盾。换言之，碎片化制度不可取，但统一制度又难以实施，所以，就只能授权国务院了。再比如，第九条规定“公务员和参照公务员法管理的工作人员参加基本养老保险的办法由国务院规定。”这也是一个典型授权条款，其制度根源是一样的。

　　 利用社保法，重整社保体制

　　 《21世纪》：既然我们的社保制度设计就有问题，那么我们这次制定社保法应该解决什么问题？

　　 郑秉文：《社会保险法》应该成为解决一些久拖不决的大好机会。高层领导应高度重视《社会保险法》的制定，出面协调各方关系，借这次立法的机会彻底厘清和解决长期以来一些部门之间责任和利益的界限。否则，这个问题迟早要解决，晚解决不如早解决。像中国这样划疆而治的征缴体制，在世界各国是独一无二的，到了下决心解决的时候了。

　　 其次，社保制度设计存在很多问题，也到了应该全面整理和反思的时候了。

　　 为什么《社会保险法》征求意见草案中有那么多地方不得不回避，不得不简化，不得不授权？表面上看，是因为这些问题和制度缺陷不可能单兵突破，逐一解决，他们之间相互牵涉，根子上讲是因为它不是一揽子设计，缺乏完整性和前瞻性，没有一次性解决全部潜在问题，而是遇到一个问题试图解决一个问题，不断打补丁，结果造成补丁罗补丁，这样，就给立法带来一系列困难：小到参保人和单位的费率水平确定、个人待遇权益的明确预期、社保关系转续的细致规定等等，大到公务员参保的办法、农村居民养老的方案，再到社保基金投资运营体制、实现省级统筹的时间和步骤，等等，上一个问题没解决，下一个问题也无法解决，结果是很多事情都难以决定下来，也不可能决定下来。

　　 我国社保制度存在问题很多很多，还处于制度未定型、未定性、未定局的阶段，一切都处在“摸黑”的动态过程当中。制定《社会保险法》恰逢其时，正好是个机会，应借立法这个机会从制度结构上重新审视这个制度、完善这个制度、扬弃这个制度，应解放思想、实事求是，克服畏难情绪，知难而上，一次性地一揽子解决社保设计问题。实际上，我认为，只要下决心对现有城镇制度加以改革，办法是有的，是可以实现这个目标的。

    新浪声明：此消息系转载自新浪合作媒体，新浪网登载此文出于传递更多信息之目的，并不意味着赞同其观点或证实其描述。文章内容仅供参考，不构成投资建议。投资者据此操作，风险自担。