苏 明

　　内容提要：农业财政政策是国家财政政策的重要内容，也是促进农村社会经济协调发展的财力保障。改革开放三十年来，我国农业财政政策发生了重大变化，积累了宝贵的经验，对于调整国民收入分配格局、推进“三农”发展，发挥了非常重要的作用。本文在回顾总结我国农业财政政策发展历程和经验的基础上，进一步提出了未来农业财政政策调整的思路和建议。

　　“三农”问题始终是关系我国改革开放和社会主义现代化建设全局的重大问题。改革开放三十年来，我国农村改革发展取得了举世公认的巨大成就，农业和农村面貌发生了历史性深刻变化，农村生产力不断解放和发展，农村经济社会呈现出蓬勃发展的新局面。农业财政政策是国家财政政策的重要组成部分，也是促进“三农”发展的重要财力保障和物质基础。在农村改革开放三十周年之际，认真回顾总结农业财政政策的发展历程与经验，从全局和战略的高度，进一步提出未来中长期农业财政政策的原则思路和取向，具有十分重要的现实意义。

　　一、农业财政政策的历史回顾

　　农业财政政策是国家财政通过分配和再分配手段促进解决“三农”问题一系列政策的总和。农业财政政策的制定实施受社会经济发展阶段、政治经济制度、国家财力状况和不同时期农业农村发展目标任务的影响，带有鲜明的时代特征。

　　（一）改革初期的农业财政政策（1978—1993）

　　1978年，中国的改革首先从农业农村拉开了序幕，实行了家庭联产承包责任制度。同时，针对农业发展严重滞后的现实状况，国家的农业资金分配政策及财政支农政策相应进行了重大调整，国民收入分配中不利于农业的发展有所改观。可以说，十一届三中全会开始到上世纪九十年代初，随着市场化改革的不断推进和经济的不断发展，政府逐步加强对农业的支持与保护，国家与农民的“取”、“予”分配差额大大缩小，体现了新的财政政策目标取向。

　　首先，为了改变工农业交换不平等的状况，增加农民收入，国家大幅度地提高了农产品收购价格。1979年国家较大幅度地提高了18种主要农副产品的收购价格，提价幅度为21%，1980年再次提价7.1%，以后国家还多次调整了农产品收购价格。而且从1985年开始逐步推行了双轨制的农产品价格体系，农村多种经营产品的价格基本放开，随行就市；粮食、油料的合同定购数量有所减少，市场议购的数量逐渐扩大。农产品价格的部分放开或全部放开，实际上是提高了农产品的价格水平。据统计，1993与1978年相比，农产品收购价格总指数上升了214.7%，年递增幅度为8.19%，相当于1953—1978年农产品收购价格平均增幅的3.17倍。显然，农民出售的农产品因价格上升而增加的收入非常可观。需要说明的是，这一时期国家在对农民提高农产品收购价格的同时，而对城市居民销售的农产品价格变动较小，由此引起的价格倒挂差额由财政承担。1978—1993年仅国家承担的粮棉油价格补贴累计为2855亿元，平均每年为190.3亿元。

　　其次，国家财政的支农政策进行了重大调整，不仅支农力度加大，而且拓展了支农范围，完善了支农手段。

　　——支农资金规模不断扩大。改革以来，随着向企业和地方放权让利各项措施的出台，财政收入占GDP的比重在长时期处于不断下降态势，由1978年的30.9%下降到1993年的14.7%。同时，财政赤字不断扩大，1993年已达199亿元，国家财政一直处于紧运行状态。但政府还是注意调整结构，集中财力，加强对农业的投入。1979—1993年，由国家财政预算直接安排用于农业的资金投入为2898.32亿元，平均每年192.22亿元，比1979年前29年的平均数44.1亿元增加了149.12亿元，增长了2.4倍。分阶段看，“六五”时期，农业财政支出总量与“五五”时期基本持平。因为工业项目财政增收效果比较明显，地方政府重视工业发展而往往忽视农业发展，农业基本建设和支援农村生产支出较少。从“七五”时期开始，国家财政用于农业基础设施投资、支援农村生产支出、农林水气等部门事业费、财政扶贫支出等大幅度增加，加上农产品价格和农业生产资料价格补贴，国家财政各方面投入农业的资金占国家财政总支出的比重稳步提高，“七五”时期达到9.38%，“八五”时期进一步提高到9.75%，均高于“六五”时期的8.69%。

　　——开辟财政支持农业的新资金渠道。为了改变20世纪80年代中后期农业基础薄弱和农业发展后劲不足的局面，国家财政开征了耕地占用税，并以此为主要来源建立了农业发展基金，实施了大规模的以土地治理为主要内容、以增加农产品产出为目标的农业综合开发。1988—1993年中央对农业综合开发的累计投入达到78.1亿元，地方财政投入65.8亿元，改造中低产田14348万亩，开垦宜农荒地1823万亩，这对于提高农业和粮食的综合生产能力，缓解农产品供求矛盾，产生了积极作用。

　　——实行农业生产资料补贴政策。为支持农业生产，减轻农民负担，国家对化肥、农药、农用塑料薄膜、小农具、农机、柴油以及农业用电等农业生产资料按优惠价供应，致使这些产品的生产长期处于微利、保本、或亏损状态，企业亏损由国家补贴，1978—1993年累计补贴额为607.3亿元。这些资金从形式上看是补给了企业，但实际是农民受益。

　　——初步建立了对地方财政支农的激励和约束机制。改革开放以来，随着计划经济向市场经济改革的不断深化，我国财政体制也进行了改革和完善，由传统体制下财政高度集中统一的统收统支管理体制相继改为“分灶吃饭”、财政包干等体制。随着财政体制的改革，逐步明确了中央财政和地方财政在农业农村方面的事权划分和支出重点，在20世纪80年代初就将农业基础设施建设的小型农田水利资金包干给地方，农村教育、卫生等支出责任也主要由地方财政承担。与此同时，为了调动地方财政支农的积极性，中央财政的相关农业专款大多都要求地方进行资金配套，这对于扩大地方的农业投入，具有一定的刺激作用。

　　——继续实行轻税政策。为了调动农民的生产积极性，在农业税征收上坚持采取“稳定负担、增产不增税”的政策，把增产的好处留给农民。1979—1982年期间还采取起征点办法；1983年后又实行对贫困山区照顾等政策；再加上其它各种灾情减免、社会减免，1978—1990年累计向农民减免税收46亿元。农业税税负进一步降低，由1978年的4.4%降为1993年的2.4%。

　　综合分析，改革开放以来到上世纪90年代初，以家庭联产承包经营为核心的农村经营体制改革，奠定了我国农村经济发展的微观基础，推进了农村市场化进程。同时通过农产品流通体制及价格改革，加之财政支农政策的调整完善，极大地调动了广大农民群众的积极性、创造性，有力地推进了农业和农村发展，促进了农民收入提高。1993与1978年比较，农业产值增长了114%，年均递增5.3%；农民收入增长了246%，年均递增9.5%；农村恩格尔系数由67.7%下降到58.1%，下降了9.6个百分点。应该指出，这一时期财政支农政策的一个重大失误在于，农业基本建设投资长时期出现锐减，1978—1980年农业基本建设投资额分别为51.14亿元、62.41亿元、48.59亿元，而1981—1989年连续九年从绝对值到占基建总投资的比重都出现下降。“五五”时期农业基建支出238.03亿元，平均每年47.6亿元；“六五”时期下降为158.57亿元，平均每年31.7亿元；“七五”时期也仅为247.67亿元，平均每年49.5亿元。这是导致我国改革时期农业生产发展较快、而农业后劲不足和农业基础脆弱的一个重要原因。

　　（二）改革深化时期的农业财政政策（1994—2002）

　　这一阶段是我国确立社会主义市场经济体制改革目标并付诸实施的重要历史阶段。特别是1994年我国开始实行了分税制财政体制，这既是政府间财政关系的重大改革，也是市场经济体制改革的重要内容。此外，1998年我国开始实行了积极的财政政策，探索建立公共财政框架并着力推进财政支出改革，这对于财政支农政策的完善都产生了重大影响。

　　——财政支农资金总量的变化。鉴于过去农业基本建设投资增长较慢的问题，1994年开始增长较快，当年首次突破100亿元，达到107亿元，1994—1997年平均增长超过16%。特别是1998年实行积极财政政策以来，农业基本建设投资出现了超常规增长，1998年为460亿元，比上年增长了1.89倍，1999—2002年分别为357亿元、414亿元、480亿元和423亿元。这对于加强农业基础地位，改善农民生产生活条件发挥了积极作用。从整个财政支农资金看，“九五”时期达到5186.6亿元，比“五五”时期的614.41亿元增长了7.4倍。这既与农业基本建设投资超常规增长有关，又与预算内大幅度增加相关农业农村支出有关。从根本上说，这是财政部门贯彻中央宏观政策、重视和加强三农投入的客观结果。

　　——财政支农资金结构的变化。主要是按照市场经济发展要求和公共财政原则，进一步加强了对农业农村基础设施建设、农业科技进步、农业抗灾救灾、农村扶贫开发和生态建设等的支持。特别是1998年我国实行积极的财政政策，每年发行的长期建设国债将支持三农作为一个重要方面，从而进一步改善和优化了政府财政的支农结构。1988—2002年我国累计发行长期建设国债6600亿元，主要用于关系国家全局性、战略性的重要基础设施建设和产业，其中累计安排了国债投资1860亿元，占国债资金总量的28%，用于改善农村生产生活条件，如节水灌溉、人畜用水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等（一般被称为农村“六小工程”）。此外，长期建设国债对西部开发、教育、卫生、生态等方面的投入，也有一定比重直接或间接用于“三农”方面。上述资金投向的调整，非常有利于农村社会经济的协调发展，也有利于农业发展后劲的增强。

　　——财政支农机制和方式的变化。过去长期以来，整个财政预算管理重收入、轻支出、管理粗化和弱化，资金损失浪费严重。财政支农资金管理也存在不少漏洞。自从20世纪90年代中期开始，我国支农资金管理出现了积极变化，在财政扶贫领域和农业综合领域，引入了世界银行的项目管理办法，如报账制、项目库制、专家参与制、绩效评估制度等，效果非常明显。此外从1999年开始，我国首次开始进行部门预算改革试点，农业部被列为首批改革试点部门，然后又逐步扩展到所有部门及在全国普遍推开。部门预算通过细化预算和建立将预算外、预算内并入一本账册的综合预算，整合了政府的支农财力，也有助于提高财政支农资金使用效率。

　　——积极支持推进农村税费改革。长期以来农民承担了大量的税费负担，特别是各种名目的非税负担种类繁多，有增无减。尽管80年代以来中央三令五申，采取了多种措施，但农民负担过重的问题并没有从根本上解决。资料表明，2000年与1990年比较，农民承担的税费总额（不含“三乱”）由469亿元增加到1359亿元，其中：农业“四税”由88亿元增加到465亿元，村级提留由216亿元增加到352亿元，乡统筹费由117亿元增加到268亿元，其它收费由48亿元增加到274亿元，农民人均承担的税费额由55.8元增加到168.4元。因此，中央决定从2000年起进行农村税费改革，实行“三取消、两调整、一改革”政策。改革率先在安徽全省试点，到2002年试点范围扩大到全国20个省，其它11个省也继续在部分县（市）试点，试点地区农业人口达6.2亿，占全国农业人口总额近四分之三，农民从改革中受到好处300亿元。为了促进和支持农村税费改革，弥补基层财政因降低农业税而减少的财政收入，中央和地方设立了转移支付，其中2000年为19.7亿元，2001年为99.35亿元，2002年为334.63亿元，从而确保了改革的顺利推进和基层的平稳运转。

　　总体来看，随着我国市场化改革的推进和财政管理体制改革的深化，我国财政支农政策日益趋于完善，不仅资金总量和资金结构发生了积极变化，更好地满足了“三农”的资金需要，而且管理机制也在向着适应市场化和公共财政管理的要求转变。更重要的是，由于财政支农力度的加大和农村税费改革的推进，国家与农民的“取”、“予”分配关系发生了新的历史性变化。然而，从宏观视野观察，城乡二元社会经济结构及其城乡二元财税体制依然没有动摇，反而是呈扩大趋势。此外，中国的粮食产量在经历了1996—1998年连续三年的每年一万亿斤峰值之后，2000—2002却连续三年跌到每年九千亿斤左右的低谷，需要引起中央宏观决策部门和财政部门的高度重视。

　　（三）新时期的农业财政政策（2003—至今）

　　经过建国以来特别是改革开放以来的不断发展，到新世纪初，我国人均GDP超过1000美元，开始步入工业化中期阶段，我国经济也进入一个新的发展阶段。国家财政实力不断壮大，2003—2007年，全国财政收入累计完成约17万亿元，比上一个五年增加10万亿元，年均增长22.1%；全国财政支出累计约17.7万亿元，比上一个五年增长9.6万亿元，年均增长17.6%。这就表明当前我国初步具备了工业反哺农业的能力。

　　在进入新的经济发展阶段之际，党的十六大提出统筹城乡经济社会发展的要求，十六届四中全会上胡锦涛总书记提出了“两个趋向”的重要论断，即：“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向”。同时，中共中央做出了我国已经进入工业反哺农业、城市支持农村阶段的判断。党的十七大又进一步明确提出形成城乡经济发展一体化的经济格局，建立以工促农、以城带乡的长效机制。在这些重大问题进行科学判断的基础上，我国传统的运用农业积累支持工业的政策开始向工业反哺农业的政策转变。

　　农业财政政策是贯彻落实中央“工业反哺农业”政策的重要手段，2003年以来我国农业财政政策出台的重大政策措施主要包括：

　　——取消农业税，增加转移支付，为农民减负。我国农村税费改革经过了两个阶段：2000—2003年为第一个阶段，基本政策取向是“减轻、稳定、规范”，农民承担的税费负担显著下降；从2004年开始农村税费改革进入新阶段，根据当时情况和农业、农村发展的要求，以及国家的财力状况，转向全面取消农业税，原定五年实现取消农业税的目标，结果到2006年就全部取消了。这样农民负担总额减少约1250亿元，人均减负约140亿元。为了确保农村税费改革以及取消农业税政策的实施，2000到2007年，中央财政累计安排农村税费改革转移支付补助资金超过3380亿元，其中2007年达到782亿元。

　　——对农业生产实行直接补贴，促进农民增收。我国从2005年开始实行了“三项补贴”制度，即农民收入直补、购买农机具补贴、购买良种补贴，并对短缺的重点粮食品种在粮食主产区实行最低收购价。当年“三项补贴”为163.7亿元，2006年“三项补贴”政策又扩展为“四项补贴”政策，即又增加了对农民购买生产资料进行补贴，当年“四项补贴”数额为309.5亿元。2007年根据市场需求，在“四项补贴”政策的基础上，又推出了针对生猪生产、奶业、油料生产等的补贴，这几项补贴加起来已经超过了1000亿元。

　　——调整和优化政府基建投资结构，改善农村生产生活条件。近年来在逐年压缩国债项目资金规模的同时，适当增加了中央预算内基建投资规模，使中央政府投资总规模逐年提高，并确保每年用于农村的投资规模和比例均高于上年。2003—2007年，中央政府投资累计安排支农资金达3551亿元，年均增长比例为15.5%。目前，中央政府支农投资占中央政府总规模的比例，已由2003年的35%提高到目前的50%左右，重点支持了农村“六小工程”以及优质粮食产业工程、种子工程等。此外，近五年来中央共投入车购税资金1022.4亿元，国债资金303亿元，带动地方共计完成公共建设投资6486亿元，从而大大促进了农村道路建设。

　　——逐步将农村社会事业发展纳入公共财政的保障范围。长期以来我国农村社会事业发展滞后，这与当时的宏观背景及其国家投入政策是有关系的。近年来这种状况已开始发生重大变化，国家逐步将农村各项社会事业发展纳入公共财政的保障范围。一是支持农村义务教育。在对农村义务教育实行“两免一补”政策的基础上，2006年开始国家对西部地区全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，到了2007年这一政策已扩展到全国1.5亿农村义务教育阶段的中小学生，并提高了农村中小学公用经费保障水平。同时对家庭经济困难学生免费提供教科书并补贴生活费的政策也由西部地区扩展到全国。为此，财政对农村中小学的教育支出大幅度增加，2003—2007年中央财政用于农村教育的支出累计为795.13亿元，其中2007年为365.22 亿元，比2003年的43.90亿元增长了7.32倍。二是支持农村医疗卫生事业。为了帮助农村居民解决因病致贫和因病返贫问题，国家从2003年开始进行新型农村合作医疗制度试点，并通过推进农村医疗救助制度建设，解决农村贫困农民的大病医疗保障问题。到目前新型农村合作医疗制度在全国普遍建立，财政对每个农民的补助标准也由最初的20元、40元提高到现在的80元。2003—2007年仅中央财政对农村新型合作医疗及其它卫生支出的补助额累计达到348.1亿元，其中2007年为174.7亿元，比2003年的13亿元增长了12.4倍。三是支持农村文化事业。2007年安排资金16.1亿元，加快实施广播电视村村通工程，切实提高中央广播电视节目无线覆盖水平，支持解决农民群众“听广播难、看电视难”的问题。以农村基层为重点，积极推进全国文化信息资源共享工程和农村电影数字化放映。四是支持在全国范围建立农村最低生活保障制度。近年来我国一些地方探索建立农村低保制度，到2006年底，全国已有23个省（市）建立了低保制度，在2007年这项制度已在全国普遍实行。农村低保制度的资金来源以地方财政为主体，中央财政给予必要的补助，2007年政府财政共投入130亿元，其中地方投入100亿元，中央补助30亿元。

　　——继续大力支持生态建设、扶贫及农业综合开发。近年来财政继续大力支持天然林保护、退耕还林、京津风沙源治理等林业重点生态工程建设。2003—2007年，中央财政安排资金1358亿元，支持退耕还林、荒山荒地造林以及保护天然林和重点公益林等。同时，积极支持财政扶贫开发。2003—2007年，中央财政安排财政扶贫资金647亿元，支持农村贫困地区和贫困人口自我发展，缩小农村贫困地区与其他地区发展差距。另外，大力加强农业综合开发。2003—2007年，中央财政共安排农业综合开发资金490.3亿元，改造中低产田1.28亿亩，新增粮食生产能力168亿公斤，对促进农民增收也起到了重要作用。

　　——增加“三农”投入总量，完善投入管理机制。从2003年起，中央财政用于“三农”的投入首次超过2000亿元，达到2144亿元。此后，每年都较大幅度增加，2007年达到4318亿元，比2003年增加了2174亿元，增长了10.1.4%。2003—2007年中央财政累计对“三农”的投入为15581.2亿元，比1998—2002年的“三农”投入总量7437.04亿元，增加了8144.16亿元，年均增长17.8%，比同期中央财政支出年均增长率高出1.9个百分点。社会各界公认，近五年中央对“三农”支持力度之强，投入规模之大、增加幅度之快，都是前所未有的。同时近年来充分发挥财政支农政策的导向功能和财政支农资金“四两拨千斤”的作用，探索资金整合、财政贴息、以奖代补、民办公助、以物代资、奖补结合、信贷担保、农业保险等投入激励手段，调动农民和社会各方面增加投入，从而使得多元化、多渠道投入农业的格局更加明显。

　　由上可以看出，新时期的农业财政政策日趋完善，带有鲜明的时代特征，这主要可以概括为：投入领域由过去注重农业生产环节为主转向现在的农业生产、农村社会事业发展并重，不断扩大了公共财政覆盖农村的范围；彻底取消农业税，加大“三农”投入，国家与农民的分配关系已由“多予、少取、放活”转变为“基本不取、多予与放活并重”；不断出台和强化农业各项投入政策措施，我国已初步建立了“以工补农、以城带乡”的反哺农业的投入机制。

　　由于新时期农业财政政策的完善和“三农”投入力度的加大，我国农业和农村发展迈上了新的台阶。2004年以来，我国连续4年粮食增产，2007年产量跨过万亿斤大关；农民人均纯收入连续4年增幅超过6%，2007年首次突破4000元，跃上一个新的台阶；社会主义新农村建设稳步推进，农村面貌大大改善。广大农民和社会各界反映，近几年财政支农措施之实、投入力度之大、农民受惠之多、农村发展之快是多年来少有的。

　　 二、农业财政政策运用的基本经验

　　回顾过去，通过运用农业财政政策，为我国“三农”发展提供了重要的财力支持，同时也较好地促进了农村社会经济协调发展。总结建国以来、特别是改革以来三十年农业财政政策的经验，可归纳为以下四个“必须坚持”：

　　（一）必须坚持将农业放在国民经济的基础地位，切实有效地完善财政支持、保护农业的政策措施。在任何社会、任何国家，特别是在中国这样一个人口众多、农业和农民都占有较大比重的发展中国家，农业在国民经济的基础地位始终不能动摇，这是一条必须遵循的客观经济规律。鉴于农业具有的基础性、战略性、弱质性的特征，长期以来我国政府充分重视和运用财政支农手段，完善政策，增加投入，为强化农业基础和促进“三农”发展提供了重要的财力保障。2006年国家财政支农支出3172.97亿元，比1978年的150.66亿元增长20.1倍，比1952年的9.04亿元增加了351倍。随着财政支农资金数量的扩大，国家通过多年的改革和探索，已逐步建立了农业生产发展支持政策、农民收入支持政策、农村基础设施建设支持政策、农村社会事业发展支持政策等全面系统而且日益完备的支农政策体系。实践充分证明，强化农业基础必须强化农业财政政策，因此，从宏观战略高度及农业基础仍然薄弱的现状出发，今后我国仍应一如既往地改革、完善、强化农业财政政策。

　　（二）必须坚持适应经济发展阶段变化的要求，调整和改变国家与农民的国民收入分配格局。改革开放以来，特别是进入20世纪90年代以来，我国经济保持持续快速增长、社会经济结构发生了很大的变化，经济发展阶段由工业化前期向工业化中期过渡。根据国际经验，在这个阶段随着工业化的快速推进，工农关系将发生转折性变化，经济发展也将进入工业反哺农业阶段。纵观我国农业财政政策演变的历程，可以清晰地看到，我国的工农分配关系自改革开放以来已经开始发生变化，其主要标志是改变了建国后长期实行的农业为工业提供原始积累、政府投入主要用于工业的做法，逐步理顺了国家与农民的“取”、“予”关系。特别是党的十六大以来，中央更加高度重视解决“三农”问题，明确和坚持了“多予、少取、放活”的方针，逐步建立了“以工补农”、“以城带乡”的反哺农业机制，并主要通过推进农村税费改革和加大国家“三农”投入，调整和改变了国家与农民的国民收入分配格局，这就为我国“三农”的稳定健康发展奠定了重要基础。

　　（三）必须坚持统筹城乡协调发展，不断扩大公共财政覆盖农村的范围。城乡关系始终是中国现代化进程中面临的一个根本问题，也是当前和今后国家宏观调控及其财政支农政策需要重视和着力解决的重大问题。我国改革开放前，城乡之间一直未能建立起一种均衡增长和良性循环的关系，国家财政分配采取了向工业和城市倾斜的政策，农业发展缓慢、农村公共品供给短缺，城乡二元社会经济结构凝固化。改革开放以来，随着市场机制的引入和市场经济的发展，以及国家对城乡利益分配关系的调整和对“三农”投入的增加，城乡关系出现了重大变化。党的十六大提出科学的发展观，要求实现城乡经济社会统筹发展，这是确保国民经济持续、健康发展和国家长治久安的战略性思路和决策，也从本质上为解决新阶段的“三农”问题和理顺城乡关系指明了方向。从国家财政来讲，近年来切实贯彻落实中央的统筹城乡发展的方针政策，提出和实施了公共财政覆盖农村的思路和措施，在增加“三农”投入总量的同时，注重调整“三农”投入结构，由过去的支持农业生产为主改变为支持农业生产和支持农村社会事业并重，将农村教育、卫生、文化、社会保障、基础设施等公共产品和基本公共服务逐步纳入了公共财政的供给范围，从而促使农村经济社会协调发展，也使我国的城乡关系出现了新的变化。

　　（四）必须坚持体制机制创新，更好地发挥财政支农政策的作用。我们正处在一个发生剧烈变动的时代，随着全面建设小康社会和构建和谐社会的推进，随着各项改革的不断深化和公共财政框架的建立，传统的财政支农机制体制已经不能完全适应形势发展的需要，如各项支农政策资源分散使用，财政支农“缺位”、“越位”等，迫切需要进一步创新财政支农政策机制和管理体制。只有改革创新，财政支农工作才能够不断适应新情况，取得新成绩；只有改革创新，才能逐步建立统一、规范、有效的财政支农政策机制和管理运行机制，确保国家财政支农资金的安全有效运行，充分发挥农业财政政策的重要作用。改革开放以来，特别是近十多年，各级财政部门在建立完善支农体制机制方面进行了积极的探索，如防灾减灾的应急机制、支持“三农”工作的联系会议机制、“公办公助”的引导机制、生态效益补偿机制、积极探索支农资金整合、试行将农业专项资金使用的决策权下移等，对于建立统一、规范、有效的财政支农政策机制和管理运行体制，对于加强支农工作起了积极的作用。

　　三、未来的改革思路与建议

　　中央十七届三中全会作出《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，这是新形势下促进我国“三农”长期可持续发展的纲领性文件。《决定》全面准确地分析了当前农村改革发展的形势，高屋建瓴地提出了未来农村改革发展的目标任务和重大原则，同时也为当前和今后中长期国家财政“三农”支持政策指明了方向。为了更好地贯彻落实中央十七届三中全会精神，现侧重就未来我国财政“三农”支持政策的思路提出一些看法和建议。

　　（一）切实加大国家财政对“三农”投入的倾斜力度

　　1．加强政府对农村基础设施的投资。在当前国家实施积极财政政策的大背景下，要调整今后长期建设国债的使用方向，增加农村公共建设投资力度，重点解决农村水、电、路公共设施问题。这不仅有助于改变农村落后面貌，而且是扩大内需和拉动经济增长，促进农业与工业化、城市化协调发展的一个重要方面。此外，要逐年增加一部分中央财政预算内投资，重点用于农村基础设施投资。以一方面改善农村生活居住和生产条件，另一方面创造大量的就业机会，直接增加农民劳务收入。再就是结合“六小工程”（即节水灌溉、人畜用水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等）项目建设的经验，改变中小型农业和农村基础设施主要依靠农民群众投资投劳的办法，逐步把县以下的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范围。

　　2．建立公共财政与WTO框架相适应的农业支持政策体系。明确农业财政支持的方向和重点至关重要。具体考虑：要加大农业基础设施建设投入，包括水利设施、农业生态环境、国土整治等；要支持农业结构调整。主要涉及提高农业综合生产能力，发展有竞争优势的农产品，发展畜牧业和林果业，促进农产品加工转化增值，积极发展小城镇和乡镇企业等；要支持完善农村公共服务体系，搞好产前、产中、产后服务；要完善农业补贴政策。要进一步加大“四项补贴”力度，特别是结合即将出台的燃油税改革，要对农民生产用油给予补贴，以缓解燃油税费改革对农民的压力，降低农民的生产成本，增加农民收入。再一个问题是，要注重发挥农业财政支持政策的导向功能。要调整和优化农业财政支出结构，强化农业基础性投入，为社会投资主体增加农业投入创造良好的外部环境；国家要在税收、补贴、贴息等方面对农业投资给予优惠和奖励，以吸引社会资金投向农业；要改变财政投入方式，减少政府直接办项目，加大对农民和社会办项目的补助。还要通过税收优惠等政策措施鼓励农业利润用于农业再投资。

　　3．切实加大国家财政对农村社会事业发展的投入。要建立和完善农村义务教育经费长效保障机制。具体要通过深化农村义务教育经费保障机制改革，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，将农村义务教育经费全面纳入财政保障范围；提高农村中小学公用经费保障水平，建立农村中小学校舍维修改造的长效机制，进一步巩固完善现行教育工资保障机制；中央重点支持中西部地区，兼顾东部困难地区，建立中央和地方分项目、按比例负担的经费长效保障机制，促进教育公平。此外，要切实加强国家对农村卫生服务的投入。要加大中央财政卫生支出在经济不发达地区的支出总量并提高支出比例，缩小财政卫生资源配置的地区差距；加大农村卫生服务的财政支持，特别是财政对农村公共卫生资源配置的地区差距；加大农村卫生服务的财政支持，特别是财政对农村公共卫生服务的财政支持，缩小卫生服务的城乡差距；要把财政资金用于农村三级卫生服务网络建设的投向做出调整，以乡村两级为主；要明确政府在乡镇卫生机构建设中的财政支出范围，加强政府对乡镇卫生院公共卫生服务的预算支出。再就是探索建立和完善农村社会保障制度。目前新型农村合作医疗制度框架已在全国建立，下一步的主要任务是根据国家财力可能，适度提高国家财政的补助标准，并要加强资金规范运行管理；要建立规范有效的农村社会救助和医疗救助制度。贯彻落实修订后的《农村五保户供养工作条例》，健全完善农村特困群体定期定量救助制度；逐步解决进城农民工和被征地农民的社会保障问题，依法将进城农民工纳入工伤保险范围，探索适合进城农民工特点的大病医疗保障和养老保障办法。四是把农村劳动力培训经费纳入财政预算，建立支持农村劳动力培训的长效机制。

　　（二）建立规范的支农资金管理机制

　　1．积极推进支农资金的整合。由于管理体制和机构职能配置等原因，支农资金使用管理分散的问题越来越突出，已经严重影响支农资金使用效率的提高，在一定程度抵消了投入增加的政策效应。因此，加强支农资金的整合非常必要和迫切。要坚持以县为主推进支农资金整合工作。选择若干县级单位作为试点单位，开展资金整合试点。同时，鼓励和允许各地积极探索多级次、多形式的支农资金整合的有效途径。要以发展规划引导支农资金整合，并积极打造支农资金整合平台。通过项目的实施带动支农资金的集中使用。如以农田水利设施建设为切入点，打造水利资金的整合平台；以新农村建设为契机，打造农村发展类资金和扶贫资金的整合平台；以发展优势产业和特色产品为抓手，打造生产类和产业类资金的整合平台；以改善生态环境为重点，打造生态保护和治理资金的整合平台。

　　2．积极创新财政支持、民办公助的机制。新农村建设，一方面要充分发动群众，充分调动农民自主投身于新农村建设的热情和能动性，变“要他干”为“他要干”，真正发挥农民的主体作用；另一方面，要改变国家支持的方式，通过以奖代补、以物抵资、先建后补等形式，形成在国家投入的带动下，农民自己投工、投资改善农村生产生活条件的机制。

　　3．规范和加强财政支农资金管理。要建立以需求为导向的农村公共品供给决策机制。逐步实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。为此，要加强对公共服务需求调查，充分反映农民的需求重点，建立农村公共品供给优先序。其次要建立以结果为导向的财政支农资金使用机制。尽快研究制定财政支农资金使用绩效评价的指标体系，根据评估结果实施激励约束并重的考核机制。对能够做到专款专用、按期竣工、效益显著的项目，经综合考核评审后，要对项目管理部门、项目实施单位及直接责任人给予一定形式的奖励。其三，建立严格规范的财政支农资金的监督检查机制。要把支农资金使用管理的检查作为财政监督的重点，并自觉接受审计等社会各方面的监督，严厉查处资金使用管理中的违法违规行为，防止损失浪费，提高支农资金使用的规范性、安全性和有效性，确保把党和政府的温暖更多地、更直接地送给农民。

　　（三）着力深化县乡财政管理体制改革

　　1．扩大“省直管县”、“乡财县管”财政体制和方式改革试点范围。有条件的地方要进一步改革省对县财政体制，适时适地推行省直管县财政管理体制。现阶段，缓解县乡财政困难，在经济比较发达、省域面积适中的地区，可以进一步扩大推行“省直管县”财政体制的试点范围。省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益。但是，在推广试点过程中，还要避免“一刀切”，充分考虑地区的特殊性。注意“省直管县”体制中县（市）同原上级地级市之间在利益关系、工作程序等方面的协调，减小体制变动对基层财政的冲击。另一方面，由于“省直管县”伴随着“扩权强县”的激励机制改革，所以要防止县乡财政短期逐利行为，避免改革试点步入“一放就乱”的误区。此外，要分类确定县对乡财政管理体制，继续扩大“乡财乡用县代管”财政管理方式改革，确保乡镇政权正常运转。改进“乡财县管”管理方式，针对手续较多、行政成本增大的问题，可在全省或全县范围内开发使用统一的信息软件，实现信息互享，网上审核，提高办事效率，减少行政成本。

　　2．完善县乡财政收入体系。进一步完善省以下分税制改革，合理划分省、市、县、乡四级财政收入，完善县乡财政收入体系。根据各地方社会、经济和财政发展情况，将房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税、耕地占用税等地方税种收入主要留给县乡两级，或提高县乡财政分享的比例。土地出让金等已经纳入预算内的收费项目要降低省、市集中的比例，调动县乡政府发展经济和增加收入的积极性。支持和鼓励县乡政府繁荣县域经济，做大经济财政蛋糕，按照科学发展观的要求实现县域经济自我发展、自我创新、自我积累的良性循环。

　　3．加强县乡财政管理。要明确各级政府对农村基层事务的支出责任。属于省、市政府承担的支出，同级财政应该安排足额的经费，不留资金缺口，尽量降低或避免要求县乡财政的配套额度。减少上级财政对县乡政府的达标升级考核，提高县乡财政自主理财的能力。对于县乡应该承担的事权，通过加强财政监督，满足农民的基本公共福利所需的资金要求。积极推进县乡预算管理制度改革，提高基层财政预算的完整性、透明性，构筑基层公共财政框架，实现基层财政的高效管理。

　　（四）采取有效措施防范新的乡村债务

　　乡村债务问题非常复杂，防范和制止乡村债务增量是解决乡村债务问题的核心。这里侧重就防范和制止乡村新的债务提出建议：

　　1．纠正乡镇经济管理中不规范行为。乡镇政府要切实负起责任，坚决纠正经济管理活动中各种不规范行为，从源头上防止新的乡村债务发生。一是不得以任何名义向金融机构申请贷款弥补收支缺口；二是不得为企业贷款提供担保或抵押；三是不得采取由施工企业垫支等手段上项目；四是不得举债兴建工程；五是不得滞留、挪用对村级组织的补助资金；六是不得举债发放职工工资、津贴、补贴及解决办公经费不足；七是不得铺张浪费或随意增加非经常性支出；八是不得“买税卖税”、虚增或隐瞒财政收入。

　　2．加强和完善村务管理。村级组织要适应农村税费改革的新形势，管理好村内公共事务，办好村内公益事业。一是精简人员，压缩开支。要结合地方实际精简村干部职数，严格按照村级定额补贴标准控制支出，压缩一切不合理开支。二是村委会不得以任何名义从金融机构贷款或为企业提供担保，严禁借（贷）款垫付各种税费和用于村级支出。三是加强村级财务管理和村务公开、民主理财制度，完善村民议事制度，重点抓好民主管理和财务公开、债权债务管理、资产台账等制度建设。四是尽快完善“一事一议”制度，促进村内生产、公益事业的发展。兴办公益事业要坚持量入为出的原则，严格按规定的程序办事，不得超出“一事一议”控制标准，不得借债兴办公益事业。

　　3．上级部门要转变工作方式，加大支持力度，减轻基层负担。一是要改革和完善乡镇财政管理体制，加大转移支付力度，切实保障乡镇机构运转和人员工资发放。二是对县级以上地方各级人民政府及其有关部门安排的涉及乡村基础设施建设和农业生产开发项目，必须足额安排资金，不得留有缺口，原则上不得要求乡镇政府和村级组织安排项目配套资金；不得开展要求乡村和农民出钱出物的达标升级和检查评比验收活动；不得对乡镇下达不切实际的财政收入指令性计划；不得对乡镇下达招商引资的指标；不得以调整农业结构等为名强令村级组织完成种养计划和技术推广任务；不得向村级组织摊派报刊、书籍征订任务。

　　（五）逐步建立城乡统一的现代税收制度

　　1．目标和原则。

　　从长远看，统一城乡税制的目标是：强化城乡税收协调，公平城乡税负，规范和统一城乡税收管理体制，彻底消除城乡“二元”税制结构，最终实现农业、农村、农民与工商业、城市、城市居民适用税制的完全统一。在税收政策上体现对“三农”的扶持，为农业发展、农民增收、农村稳定创造良好的税制环境，为实现以工促农、以城带乡奠定良好的制度基础。根据上述目标，需遵循的主要原则包括公平合理原则；以税惠农原则；因地制宜原则；简便易行原则。

　　城乡税制统一的改革是一项复杂的系统工程，根据我国农村社会经济发展状况，实现城乡税制统一应具备以下几个条件：一是农民收入稳定增加，城乡收入差距显著缩小。二是农民负担进一步减轻，农民的权益得到切实保护；三是农民组织化程度不断提升，农业现代化水平逐渐提高；四是城乡的公共财政体制基本建立，城乡公共事业差距进一步缩小。由此可看出，把农民纳入城乡统一的现代税制中，这是一个长远目标，不可能一蹴而就，只能分步推进和实施。

　　2．远期政策思路。

　　随着我国社会主义市场经济发展，借鉴国际经验，逐步建立起符合中国国情的现代税制体系，构建流转税、所得税和财产税相结合城乡税制完全统一的税收模式。完善农产品销售、农产品加工、农业生产资料、农业技术服务增值税、营业税政策，实行更有利于提高农产品竞争力的流转税政策；将农业生产经营所得纳入个人所得税征收项目，对农业生产经营者实行特殊税前扣除，主要对部分高收入的农业生产者征税，调节农村社会收入差距；结合物业税（房地产税）改革，将房地产税收向农村延伸；在城乡统一税制下，对农业制定既符合WTO规则要求又有利于我国农业发展的税收优惠政策。

　　3．近中期政策建议。

　　——对自产自销农产品暂继续免征增值税，完善农产品加工和农业生产资料增值税政策。我国农业经济以农户经营为主体，涉及千家万户，户小分散，现行增值税制度对自产自销农产品采用免税政策。随着农业产业化水平的不断提高，应结合增值税转型改革，借鉴国外成功经验，在WTO框架下，研究完善农产品生产加工和农业生产资料的增值税政策。

　　——完善有效保护耕地的税收政策，暂不对农用土地征收土地使用税。农用土地是基本的农业生产资料。我国人多地少，耕地资源紧缺，乱占滥用现象十分严重。为了实施可持续发展战略，合理利用农用土地，实行最严格的耕地保护制度，应尽快修订《耕地占用税暂行条例》，适当提高耕地占用税税率，扩大征收范围，缩小减免税范围。此外，考虑到我国农用土地收益普遍较低，对农用土地征税的条件仍不成熟。

　　——对个人取得的农业生产经营所得在“十一五”期间暂不征收个人所得税。农业税取消后，对个人从事农业生产经营普遍征收个人所得税还不具备条件。第一，目前我国农村发展落后，农村社会保障、医疗、教育等制度不健全，与城镇居民相比，农民在享受国家提供的公共产品待遇上存在较大差距。第二，全面取消农业税，不仅是经济问题，而且体现了党中央国务院解决“三农”问题，关心广大农民群众生活的政治决策。因此，税收政策应在一定时期内保持相对稳定，避免产生政治上的负面影响。第三，我国有2亿多农户，经营分散，且绝大多数农户收入水平低，远远达不到个人所得税的纳税标准，因此，征收个人所得税成本高、操作难度大，征管的相关条件还不具备。

　　我国农村近年来出现了少数规模较大、收入较高的农业经营大户。但农业经营大户是农村先进生产力的代表，能够带动当地农业经济发展，吸收农村富余劳动力，对农民脱贫致富起到示范作用。因此，在“十一五”期间对农业经营大户也不征收个人所得税，以鼓励农业规模化生产，提高农业市场竞争力。考虑到农业经营大户与普通农业生产者之间的收入差距有进一步扩大的趋势，为调节收入分配，缓解贫富分化矛盾，在将来适当时候可以考虑在试点的基础上研究将农业经营所得纳入个人所得税列举征税项目，对从事农业经营的高收入者征收个人所得税。

　　 参考文献：

　　1．赵鸣骥：《支持新农村建设的财政政策》，见在全国农村综合改革政策培训班上的报告。

　　2．国家发改委产业经济研究所课题组：《关于我国社会主义新农村建设若干问题的研究》，载《经济研究参考》，2006.5。

　　3．韩俊：《我国现代化进程中的重大历史任务》，载《人民日报》2006.2.13。

　　4．马晓河等：《工业反哺农业的国际经验及我国的政策调整思路》，载《管理世界》2005年第七期。

　　5．苏明：《城乡经济社会统筹发展机制和宏观政策研究》，载《经济与管理研究》2006.8。

　　研究报告

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