贾康、孟艳　　

　　为应对金融危机冲击，我国实行扩张性的积极财政政策，今明两年将以1.18万亿元左右的财政资金，拉动社会资金配套形成4万亿元左右的基础设施建设投资。

　　基础设施建设的一大特点是需要耗用大量中长期资金，而就我国现状而言，地方政府在筹集中长期建设资金方面存在融资渠道狭窄、规范化程度低等突出问题。目前新启动的这一轮政策扩张，再次使地方融资平台问题凸显，如何提升地方融资平台的能力与规范性，已成为当务之急。

　　在1998~2003年的那一轮政策扩张中，虽有中央发行长期建设国债转贷给地方使用的实践，以及地方发展融资平台的探索，但总体而言还没有足够的推进投融资体制改革和创新地方融资平台的内容。

　　我们认为，这一问题的处理需要兼顾短期和长期目标，不仅应在当前特殊的经济环境下有效配合政策操作，保增长、扩内需、调结构，而且还应结合投融资体制改革和配套改革，使扩张政策的实施有利于形成一种规范化的制度安排，逐步构建地方政府的“阳光融资”机制，提高财政资金带动社会资金的效能和社会资金配置效率。也就是，需要探讨规范和创新地方融资平台的可行思路与方案。

　　构建地方融资平台方案优劣

　　目前，在构建地方融资平台的启动资金来源方面的建议有：发行中期票据、整合地方性建设收费以及使用国债资金等几类。

　　其一是发行中期票据融资。

　　这一建议的要点在于，以允许地方大型投资集团发行中期票据的方式融入资金，作为其启动资金，对地方建设项目发挥资金配套作用，从而发展成为地方融资平台。

　　这一建议的肯定之处是，资金来源几乎完全市场化，政府不必直接参与其中，但这一做法在发挥作用上具有明显的局限性，主要表现在：一是中期票据的期限主要分布在3~5年之间，而地方政府的融资需求大多是5年以上的长期性资金；二是地方企业中只有一小部分确有资质的可望取得这种债务资金；三是中期票据存在信用风险问题，如果发行范围扩展到地方企业，其信用风险问题难以回避，会约束其融资规模，而且很可能导致票据发行利率高企，加大地方企业的融资成本。

　　其二是整合地方性建设收费。

　　这一建议的要点是：通过将地方政府拥有的一些有关基础设施建设收费和现存的地方政府道路、桥梁收费权进行整合，为从事地方性交通基础设施的建设集团公司融入资金。即以这些公路和桥梁的未来收费现金流为来源，偿还有偿使用的建设资金本息，从而形成融资平台。

　　但自2009年1月1日起，我国结合成品油价税费改革在全国范围内统一取消公路等类别费用，并将逐步取消地方二级公路收费，地方政府虽然能够获得燃油税返还，但已无法以这些费用为担保融入资金。而且，以收费权方式融资形成的企业规模不会太大，而如果对相关企业进行大规模合并，可能发展出来的股权关系又过于复杂，也很难形成统一的地方融资平台。

　　其三是使用长期建设国债资金。

　　这一建议的要点是：通过发行长期建设国债，将其作为专项资金下拨到地方，选择（或组建）合适的企业集团等法人实体作为资本金投入，该法人实体再以银行贷款等方式筹集社会资金，从而将该法人实体打造成融资平台。这既完成国债专项资金的建设任务，又在现阶段构建了有一定规范性、功能较强大、适应投融资制度改革和长期发展需要的地方融资平台。

　　这一方式的好处是，发挥财政政策应追求的“乘数效应”，建立较为顺畅的融通资金机制和较规范的长期性地方融资平台，同时，财政部门和国资管理部门可以及时到位。

　　但这一建议所存在的局限性，主要是启动资金的获得和使用完全是政府行为，对项目选择、法人实体与融资平台构建的决策科学性，要求较高，如果作为地方政府融资平台的法人公司出现较大问题，将会面临日益发展的公共财政绩效考评框架下的问责压力。

　　地方融资平台的“重庆模式”

　　现实生活中，我国地方政府在构建地方融资平台方面已有不少探索和各具特色的经验（也有教训）。很多地方性集团公司的融资运作已有若干年。当然，离建立合理、规范的地方融资平台的要求还存在不小差距，但包含着渐进改革和由不够规范向较为规范的发展过程中值得重视的启示。

　　重庆市在这一方面可以看作是一个进行了有益尝试的案例，有一定的借鉴意义。

　　基于城市基础设施、公共工程建设不能全靠财政直接投入的认识，重庆着意培育和壮大相应的投融资主体。为此，前些年相继组建了重庆市城市建设投资公司、重庆市开发投资有限公司、重庆市地产集团、重庆市水务控股（集团）有限公司、重庆高速公路发展有限公司、重庆交通旅游集团、重庆市水利投资集团、重庆能源投资集团等八个建设性投资集团。

　　为了充实八个投融资平台的资本金，重庆采取了“五大注入”措施：一是国债注入，即把分散到全市各区县200多亿元的几百个国债项目的资金所有权统一收上来，并按项目性质归口注入相应的投资集团。二是规费注入，即将路桥费、养路费、部分城市维护费等作为财政专项分别归口注入投资集团。三是土地集团收益权注入，即重庆市政府赋予部分投资集团土地储备功能，并将土地增值部分作为对投资集团的资本金注入。四是存量资产注入，即将重庆市过去几十年形成的上百亿元存量资产，比如路桥、隧道、水厂等，划拨给相应的投资集团，从而成为投资集团的固定资产。五是税收返还，即通过对基础设施、公共设施投资实施施工营业税等方面的税收优惠，将其作为资本金返还给投资集团。

　　“五大注入”总体上给八个投资集团带来了700多亿元的资本金，并且先后获得银行2500多亿元授信额度和1000多亿元实际贷款，发挥了可观的再融资平台功能。

　　为了防止可能出现的债务风险、信贷风险和经营风险，重庆市通过“三不原则”和“三大平衡”等保障措施来规范八个投资集团良性运行。

　　“三不原则”：一是重庆财政决不为投资集团作担保，使政企之间保持严格界限，防止财政债务危机；二是投资集团之间不能互相担保，避免出现连环灾难；三是财政拨付给各投资集团专项资金的使用范围受财政掌控，必须专款专用，不准交叉使用、互相挪用。

　　“三大平衡”：一是八大投资集团的资产负债率要控制在50%左右，实现净资产与负债的平衡；二是八大投资集团必须保证现金需求和供给的基本平衡，实现现金流的良性周转；三是各投资集团在接受政府部门下达的具体投资建设任务时，要坚持经济规律和市场原则，必须要有特定的盈利模式以保证投放与产出平衡。

　　对于投资集团投资的公共设施建设项目出现暂时亏损的，重庆市政府的解决方式也有三个：其一，在相应时间内调整收费标准，“以时间换空间”弥补损失；其二，以政府补助和收费提高相结合，确保投融资集团的利益；其三，以投融资集团经营性收入弥补公益性亏损。

　　总之，重庆地方性融资平台建设适应了贯彻政府发展战略的需要，已有值得重视的较为成功的运作实践，被世界银行称为“重庆国有投资集团模式”。八个集团的总资产规模，已由2002年成立之初的200多亿元上升到2007年底的2300多亿元，其在重庆基础设施建设领域的投融资能力相当可观。

　　构建规范的地方融资平台

　　当前形势下，积极财政政策亟须借助地方融资平台产生放大效应，在建立地方融资平台的模式选择时，可以考虑借鉴重庆等地的经验。

　　注重积极运用以建设国债资金用作资本金注资的方式，同时允许和指导各地方政府积极探索，结合实际情况，建立一套投融资管理运作的操作标准和相应的制度流程，用一些标准程序、客观指标来规范作为融资平台的地方法人实体的融资行为，增强其在管理运作方面的透明程度和风险防范与控制水平。

　　注重在构建地方融资平台时充分发挥国债资金的注资作用，基本思路是在保持国债资金投向的同时实现其集中性投入，作为资本金来打造有一定规范性约束与利益激励的地方融资平台，从而增强国债资金对社会资金的引导作用和对银行信贷资金的带动作用。

　　这样构建出来的较规范的地方融资平台，有利于促进国家投融资体系改革，满足地方政府的融资需求，提高国债资金的使用效率，促进储蓄向投资的转化和优化相关机制。

　　（作者单位：财政部财政科学研究所）

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