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农村金融改革发展三十年
蒋定之
一、30年农村金融改革发展历史成就
中国经济改革从农村起步。30年来，中国农村经济社会发生翻天覆地的变化。伴随这一伟大的历史发展进程，农村金融改革逐步走向深入，体制机制建设成效显著，服务“三农”功能明显增强，为推动农村经济社会发展提供了强大动力。
一是农村金融组织体系从“大一统”框架到多元化、多层次发展。农业银行面向“三农”的股份制改革开始实施，农业发展银行“一体两翼”业务发展格局初步形成，农村信用社产权结构、经营机制和服务效率发生重大变化，各类资本投资设立的村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构涌现，中国邮政储蓄银行挂牌开业，以股份制主导、政策性与合作制为补充，以公有制为主体、多种所有制广泛参与的多元化、多层次农村金融组织体系初步建立。
二是农村信贷资金从国家计划供应到按市场原则优化配置。农村信贷资金的财政划拨和计划供应体制机制彻底打破，信贷规模由总量的指令性控制和层层下达指标，逐步转向总量的指导性控制并根据风险指标实施市场化调节。农村商业性金融机构经过持续改革，公司治理架构初步建立，经营机制发生重大变化，风险管理明显改善，支农资金由事前计划、定向投放，逐步发展到适度错位竞争、按客户需求和市场信贷条件实施商业化配置，农村信贷资金市场化配置程度和配置效率显著提高。
三是农村金融服务从简单的“存贷汇”到多元化拓展。农村金融服务创新从无到有、由点到面，持续向纵深推进，形成了以农村小额贷款、本外币结算、银行卡等品种较为丰富的产品体系，贷款上柜台、ATM、网上银行等较为便捷的服务方式，以及共同体担保模式等符合农村实际的有效担保途径，政策性农业保险广度和深度逐步拓宽，农村金融服务的可得性、便利度明显改善。
四是农村金融基础服务体系从各个机构的分散运行到系统性整合完善。农村地区信用户、信用村、信用乡（镇）创建成效显著，农户信用档案和信用评价系统电子化建设启动，覆盖全国、功能完善的现代化支付系统和支付手段逐步向农村金融机构延伸，农村金融知识宣传教育加强，农村信用环境逐步改善，农村中小金融机构资金汇路日趋畅通，“三农”支付日趋便捷。
五是农村金融监管从一般财政性管理到专业化的外部监管。农村金融分业经营、分业监管体制框架初步形成，明确了“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管新理念，践行“准确分类―提足拨备―做实利润―资本充足率达标”持续监管思路，农村金融监管制度逐步完善，分类监管和差别监管措施充分运用，上下集成联动以及内部现场与非现场监管协作机制畅通，农村金融监管有效性明显提升。
我国农村金融改革发展的30年，是顺应农村市场经济体制建设要求逐步由计划向市场转轨的30年，是适应农村经济阶段性发展特点支持“三农”由传统农业向现代农业转型的30年，是立足缩小城乡差距支持广大农民群众从摆脱贫困到致富奔小康的30年。经过30年的改革发展，农村金融已由最初的动员储蓄、提供结算便利，逐步发展为配置“三农”资源、调节农村经济、分散农业风险、打造诚信环境的重要行业。截至2007年末，全国县域金融服务网点为12.4万个，县域金融机构存款余额达9.1万亿元，占全国金融机构各项存款的23.4%。截至2008年9月末，银行业涉农贷款余额7.2万亿元，占全部贷款余额的22.8%，其中农户贷款1.6万亿元，农户贷款覆盖面达到34.6%，受惠农户3亿多；农业保险保费收入91.7亿元，农作物承保面积3.4亿亩，承保大小牲畜3700万头（只），承保家禽2.9亿羽（只），为支持农业增产、农民增收和农村经济发展做出了巨大贡献。
二、30年农村金融改革发展基本经验
30年来农村金融改革发展的伟大实践，有这样几条基本经验特别宝贵：
农村金融改革发展必须坚持服务“三农”的根本宗旨。金融体制改革必须服从服务于经济社会发展战略。“三农”问题不仅是一个经济问题，更是我们党面临的一个重大社会问题。改革发展农村金融的根本目的，就是要持续改进和提升农村金融服务水平，支持“三农”持续健康发展，促进城乡协调发展战略的实施。“三农”经济的发展，也为农村金融改革发展提供了难得机遇和广阔空间。立足和着眼于经济发展全局，主动服从和服务于“三农”发展，是我们研究农村金融改革发展问题的根本出发点和落脚点。这一点在任何时候都不能动摇。
农村金融改革发展必须适应农村经济社会发展的阶段性发展特点。在传统农业向现代农业发展进程中，农村经济社会发生深刻变革，体制、机制、文化等各个方面都呈现出明显的阶段性特点。农村金融的机构布局、功能定位、产品服务等各个关键环节和重要方面，只有主动适应这个阶段性的历史要求，统筹加强对农业产业链各市场主体的金融服务，协调支持种养加、产供销各个环节正常运转，积极培育潜在的市场和客户群，持续推动农业产业结构优化升级和现代农业发展，整个农村金融体系才更具活力和生命力，农村金融机构及业务发展才更具持续性。
农村金融改革发展必须坚持市场化主导方向。市场经济的核心内容之一是活力与效率。随着我国农村经济市场化水平的不断提高，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，日益成为整个农业和农村经济发展的关键所在。要坚持解放思想，实事求是，着力推进农村金融体制、运行机制和外部环境的市场化建设，积极构建健康而富有活力的农村金融体系，在谋求短期利润最大化的同时更加注重追求长期利益的可得性，更好地发挥农村金融在配置资源、调整经济结构等方面的功能和作用。
农村金融改革发展必须坚持创新。农村金融改革发展的30年，本质上就是不断创新与进步的30年。无论是体制、机制，还是组织体系、金融工具、金融产品和服务方式，都进行了大量的创新实践，有力地推动加快了农村金融改革发展的进程。面对全新的经济金融形势，面对建设社会主义新农村的历史重任，面对不断发展变化的农村金融需求，必须以更坚定的信心和更有力的举措，全面推进农村金融创新，在防范风险基础上，持续为农村金融改革发展注入生机与活力。
农村金融改革发展必须有配套扶持政策。农村金融机构的可持续经营是农村金融服务可持续的前提和基础。农业的特殊性和农村经济的弱质性，带来“三农”金融服务风险大、成本高、收益低等问题，客观上与金融的商业化运作之间存在一定矛盾。对农村金融这种市场失灵的领域采取扶持性政策措施是各国的普遍做法。必须从我国实际出发，进一步加快构建科学有效的正向激励和引导机制，努力实现农村金融业务运作的商业可持续，有效提高农村金融机构支农服务的积极性，确保农村信贷投入的可持续增长和农村金融服务的可持续改善。
农村金融改革发展必须坚持因地制宜原则。我国农村经济发展很不平衡，东中西部乃至同一省份内的不同地区差异很大，同为当地金融机构的风险状况、管理水平、队伍素质也都参差不齐。这样一个基本国情，既需要我们在宏观层面上作出符合“三农”发展阶段性特点的制度安排，更需要兼顾微观层面的差异，充分尊重基层首创精神，走因地制宜的改革发展路子，引导好、保护好、发挥好各地各方面的积极性和创造性，鼓励探索符合当地农村实际的多种改革模式和科学发展方式，实现当地金融与经济的有效对接和良性互动。这是我国农村金融改革发展的一条重要经验。
农村金融改革发展必须坚持防范金融风险。金融风险突发性强，涉及面广，危害性大。农村金融是金融体系中最为薄弱的环节，机构数量种类多、性质差异大，整体资产质量差、管理水平低，现实风险和潜在风险都比较突出。要正确处理改革发展稳定的关系，始终把防范风险作为农村金融改革发展的重要保障，防止在发展中埋下危险的种子。要坚持风险为本，切实强化金融监管，严格市场纪律，维护公平竞争，保护农村金融消费者的合法权益，确保农村金融持续健康安全发展，有效维护农村金融乃至整个金融体系和农村经济社会的安全稳定。
三、以科学发展观为统领实现农村金融又好又快发展
当前，我国农业和农村经济发展进入深刻变革的关键阶段，抵御国际金融危机、有效扩大内需又赋予农村金融工作新的使命和任务。做好新时期新形势下的农村金融服务工作，必须要深入学习实践科学发展观，完整、准确、严格地贯彻落实党的十七届三中全会精神，着眼加快城乡二元结构转换和加快农村经济发展方式转变的大局，求真务实，开拓创新，力争在农村金融服务的重大问题和关键环节上取得实质性突破，努力探索中国特色现代农村金融发展道路。
一是加快建立健全农村金融组织体系。坚持城乡统筹发展，适应农业和农村经济多层次发展需要，加快构建分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融组织体系。大力推进城乡金融结构的优化调整，鼓励各类资本到农村地区设立机构、开办业务，实现政策性金融、商业性金融、合作性金融协调发展。在政策性金融方面，按照专业化农业政策银行方向加快推进农业发展银行改革，全面承担起农业开发和农村基础设施建设等长期、微利甚至无收益“三农”项目的政策性信贷支持，显著扩大政策性信贷投放规模；加快建立政策性保险制度和省级机构体系，完善商业保险和政策性保险连接机制。在商业性金融方面，抓紧推进农村信用社、农业银行和邮政储蓄银行建立现代金融企业制度，规范发展村镇银行等新型农村金融机构，积极引导其他商业性金融机构到农村开展业务。在合作金融方面，鼓励在农民专业合作社基础上发展真正意义上的农村合作金融组织，允许从金融机构融入资金，面向社员提供金融服务。
二是加快建立健全农村金融市场体系。坚持特色化发展，适应农村多元化的金融服务需求，加快构建规制科学、竞争适度、运行高效的农村金融市场体系。在农村信贷市场方面，在适当时机放开贷款利率上限，鼓励商业性金融业务探索差异化、特色化的市场定位和发展模式，引导开展金融服务的自主创新、错位竞争与业务合作，提高农村信贷市场活力与合力。在农村保险市场方面，加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制，完善农村保险服务网络和销售渠道，鼓励和支持商业性保险机构发展涉农保险业务。在农村资本市场方面，支持农业产业化龙头企业通过资本市场筹集资金，逐年增加中央国债运用于“三农”的比重，支持政策性银行发行支农金融债券，完善农产品期货品种和信息披露制度。加快建立农村金融服务创新政策激励机制，充分调动基层创新的内在积极性，促进丰富农村金融产品和服务方式。
三是加快建立健全农村金融基础服务体系。坚持全面协调发展，适应提高农村金融机构运行效率需要，加快构建农村担保、征信、支付清算、教育培训等农村金融基础服务体系。在信用体系建设方面，继续大力推广信用户、信用村、信用乡（镇）评价制度，加快建设全面覆盖农村信贷领域的全国信贷登记系统，严厉打击逃废金融债务行为。在农村担保体系建设方面，积极探索农用土地和农村宅基地抵押的有效方式，支持各类资本设立农村担保机构，大力培育具有担保功能的农民专业合作社，加快建立农村不动产抵押登记和交易制度。在农村金融基础设施建设方面，进一步延伸支付清算网络在农村的辐射范围，完善支付结算品种，拓宽支付服务渠道。在农村金融队伍建设和金融知识普及教育方面，全面实施农村金融从业人员资格认证制度，加快建立科学的农村金融高管人员评价考核、选拔任用和流动机制；尽快将金融基础知识纳入国民义务教育体系，广泛宣传金融产品和服务方式。
四是加快建立健全农村金融政策扶持体系。坚持可持续发展，适应引导更多信贷资金和社会资金投入农村的需要，本着历史问题历史对待、政策问题政策解决的实事求是态度，抓紧建立以财政和税收为主要内容的农村金融政策扶持体系。在财政政策上，核心是“多予”，重点是建立农业贷款贴息政策。加快制定出台农业贷款贴息办法，发挥“财政小补贴撬动信贷大资金”的政策效应。在税收政策上，核心是“少取”，重点是加大税收减免优惠。加快建立以县域机构和涉农贷款投放双层纬度的税收减免制度，适当扩大所得税优惠范围，并予以长期化、制度化。在货币政策上，核心是“放宽”，重点是完善差别准备金制度。根据银行业金融机构涉农贷款占全部贷款的比重，按年度设定并动态执行相应的准备金率。要坚持统筹区域发展，对欠发达地区特别是贫困地区采取导向性更强、力度更大的差别化扶持政策，支持当地农村金融加快改革发展，促进缩小区域发展差距。
五是加快建立健全农村金融监管体系。坚持安全发展，适应维护农村金融和农村经济社会稳定需要，建立健全分工明确、协调顺畅、运作有效的农村金融监管体系。按照“谁批准、谁监管”的原则，明确各类金融企业的监管主体，改进监管方式方法，合理配置监管资源，落实监管责任。继续实施农村金融机构的分类监管，建立健全监管指标体系和风险监测预警体系，对不同类别和不同风险的农村金融企业实施差别监管措施。加强对农村金融机构支农服务的监管考核与评价，强化金融机构支持“三农”的社会责任。抓紧建立覆盖所有存款类农村金融企业的存款保险制度。建立具有激励约束作用的农村金融机构分类纠正和处置制度安排，实施市场兼并为主、强制推出为辅的市场退出政策，畅通市场退出渠道，提高整个农村金融体系健康度。
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