田桂丹

　　此前，因农转用审批、承包经营权不稳定等流通桎梏，农村土地成为“冬眠的死资产”，无法有效流通使用，而城镇化快速发展，对建设用地的饥渴失控，又产生了违法用地冲动，使18亿亩耕地红线饱受威胁。今年召开的十七届三中全会被寄予启动新一轮“土改”的厚望，注入了唤醒沉睡土地资源宝库的“活血”。

　　广东省土地学会副秘书长史京文介绍，此次改革最大亮点是通过农村土地承包经营权“长久不变”，有利于形成“大农场”经济。专家认为，土地使用要释放其有效性，最终还是要从经营承包权的使用权流转，走向农村建设用地的产权流转。

　　有望形成“大农场”经济

　　十七届三中全会， 被寄予启动新一轮“土改”厚望。期间舆论热烈期盼会议可在农村宅基地等集体建设用地流转上，有所突破。广州市资深用地专家当时认为，如果能在法律层面上允许宅基地上市流转，可能带来宅基地房的松绑。这样的影响不亚于上世纪八九十年代深圳实施的土地有偿使用制度，甚至改革的意义更甚于前者，能够使得土地资源的效力得到释放。

　　但随后颁布的《中央推进农村改革发展若干重大问题决定》，并未在集体建设用地流转方面做出明确，其最大亮点是明确农村土地承包经营权“长久不变”，改革现有征地制度，缩小征地范围。广东省土地学会副秘书长史京文介绍，这并不是国家首次提出农村土地承包权可流转，其流转在制度上是没有障碍的。但史京文指出，此前由于征地、出生人口等变化，农民手上的经营权并不是很稳定，使得流转因存在不确定性受到限制。

　　据了解，自1978年农地承包制改革至今，中国农村一直实行土地集体所有、家庭承包经营的制度，鼓励耕地向种田能手集中。2003年承包经营权进行延长，为30年。史京文表示，此次《决定》赋予农民更长期、更长久的经营权，避免在集体权属不清的情况下，村集体以主体地位干涉、强制农民进行流转。在经营承包权稳定的情况下，其流转将更加顺畅，可实现较高程度的规模化农业经济，有利于形成“大农场”经济。

　　目前，广东省农业厅历时两年新制定了《广东省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》，已送审。其中，对存在变相限制承包主体范围，没有从根本上保证农民作为农地使用者的主体地位；某些地方的“村规民约”中存在侵犯农民土地承包经营权益的“土政策”、“土办法”等基本问题都有所解决。土地专家认为，这将可解决因家庭人员关系变化，造成承包经营权不稳定的问题。

　　建设用地流转仍待“松绑”

　　在农村土地流转问题中，除了上述的农村土地承包权流转，更受关注的还是农村集体建设用地的产权流转。但《决定》对此并未有放开，仅明确提出，要搞好农村土地确权、登记、颁证制度。史京文认为，这是农村建设用地流转首要的、关键的一步。集体建设用地流转的方向很明确，将来肯定是要流通的。但未来的路还很漫长，问题的复杂性会使过程很慢。

　　事实上，2005年10月份广东省出台了相关的流转办法，提出流转首先必须要符合规划。史京文透露，该规定已经卡死了一批农民建设用地，符合条件的农村土地量极少，操作起来比较困难。

　　史京文认为，目前沉睡在农村的可用土地总量并不小，但随着城市扩张到哪，国有土地就跟着扩张到哪，农村集体土地本身规模正在变小。再加上，按照目前的划线要符合规划、要有农转用审批等才能符合流转条件，真正符合条件可以拿出来流转的土地就并不多。虽然，目前广东省正在酝酿宅基地流转办法等地方性法规，促进农村用地的流转。但如果没有国家颁布相关的法律支持，在有法律纠纷时就不能作为依据。而且各地规定村集体土地的法律也不大一致，将存在衔接问题。

　　集体用地流转

　　非“洪水猛兽”

　　据了解，集体建设用地共分三类：农村宅基地、乡镇企业用地、乡村公共设施和公益事业用地。

　　其中，农村宅基地的放开与否，随着小产权房的突围而出备受关注。广东省国土厅日前就在第十一届人大常委会立法规划项目会上，提出了对广东省农村宅基地管理进行立法，认为根据城镇化发展过程中出现的农村村民进入城市永久居住的情况，在遵循一定条件的情况下，允许在农村宅基地上建设的农民住宅出租、转让或者抵押。

　　目前，不少专家认为，在农村医保、就业保障等制度都未完善的情况下，就将宅基地等农村建设用地放闸上市，会给农民的生活带来后顾之忧。但广州市国土房管局有关人士在强调是其个人观点的情况下表示，农村用地要流转起来才能释放其使用效力。广州市集体建设用地流转办法即将出台，主要是从经营性用地方面进行突破，宅基地方面预计不会有松绑。事实上，即便是集体建设用地可以流转，也必须符合新增建设用地审批年度计划。集体建设用地可流转后，可能会刺激了想开发的需求，但最终能获得审批的住宅建设量，也会非常有限，并未如外界想象的那么可怕，不是“洪水猛兽”。

　　史京文分析，村公共用地、乡镇企业用地明显肯定要进行流转，障碍应该首先会在这里破除。