马建堂（国家统计局局长）

　　 在改革开放的30年中，国有企业改革以其重要性和复杂性，一直处于我国经济体制改革的中心地位。在1996年-2004年，笔者供职于专门负责国有企业改革的国家经贸委和后来的国务院国资委，有幸参与了波澜壮阔的国有企业改革。

　　 当年很多人认为，国有企业改革在社会主义体制内不能解决，但改革的实践证明，中国的国有企业改革取得了巨大的、实质性的进展。大部分国有企业已经在“抓大放小”的战略下，通过各种形式转变为非国有企业；较为重要的则基本上转变为国有控股的股份制企业；相当一部分骨干国有企业成功实施了境内外公开上市，虽然仍为国有控股，但其行为也大致上是与市场经济环境相适应，人们将其称为“新国企”。在产权结构调整的同时，国有企业的经营环境明显改变，管理体制和经营机制发生了深刻转换，整体实力不断提高。国有经济在我国体制转轨和国民经济发展中的主导作用进一步增强，这是中国社会主义市场经济得以基本确定的微观基础。

　　 这些伟大成就的取得，并不是一蹴而就的，实际上，国有企业改革经过了不断深化的三个阶段，才形成今天的局面。

　　 前奏（1978年-1992年）：扩权让利与承包制

　　 中国的经济体制改革始于1978年，主要是从扩大企业自主权、调整国家与企业之间的利益分配关系开始。但这并不意味着1978年前没有进行过体制调整。但之前的几次调整，本质上都是政府系统内行政权力的调整，主要体现为中央和地方之间行政权力的上收与下放、集权与放权的交替变换，企业改变的只是隶属关系，产权结构、激励机制都没有明显改变。

　　 针对这种状况，十一届三中全会指出：我国经济管理体制的一个严重缺点就是权力过于集中，应该有领导地大胆下放权力，让企业在国家统一计划指导下，享有更多经营管理自主权。1978年第四季度，四川省选择重庆钢铁公司等6家地方国营工业企业，在全国率先进行了“扩大企业自主权”的试点。试点从发动职工群众讨论增产节约入手，在增产节约的基础上，企业可以提取一定数额的利润留成，职工个人可以得到一定数额的资金。这种做法调动了企业和职工的积极性，结果超额完成了第四季度的计划指标。根据试点企业的经验，四川省制定了14条扩大企业自主权的办法，允许企业在完成国家计划之外，在生产计划、产品销售、劳动人事、技术改造等方面有一定的机动权力，例如，企业在完成国家计划的前提下，可以增产市场需要的产品；可以自销国家商业和物资部门不收购的产品；超计划完成的利润可以分成，等等。

　　 1979年5月，国家经委、财政部等六部委根据四川省试点经验，决定在京、津、沪三地选择首都钢铁公司等8家企业进行扩大企业自主权试点。同年7月，国务院颁发《关于扩大国营工业企业经营管理权的若干规定》、《关于国营工业企业实行利润留成的规定》等5个改革企业经营管理体制的文件。到1980年底，全国进行试点的企业扩大到6000多家，户数占当时全国预算内工业企业的15%，产值占60%，利润占70%。

　　 在“扩权让利”中，某些企业多占多分，财政上缴任务难以保证，导致财政赤字增加（1979年和1980年相继出现了近300亿元财政赤字）。针对这些问题，1981年11月和1982年11月，国务院分别批转了国家经委等部委拟定的《关于实行工业生产经济责任制若干问题的意见》和《关于当前完善工业经济责任制的几个问题》等文件，决定在全国实行企业经济责任制。

　　 工业经济责任制的主要内容有两个，一是国家对企业实行经济责任制，处理好国家与企业的关系，尤其是分配关系，实践中的形式主要有利润留成、盈亏包干、以税代利等；二是建立企业内部的经济责任制，处理好企业和职工的关系，特别是分配关系，实践中的主要形式有计分计奖、计件工资、超产奖、浮动工资等。到1982年底，工业经济责任制在相当大的范围内得到推广。在县属以上国有工业企业中，80%的企业实行了工业经济责任制。

　　 工业经济责任制对于规范国家与企业间的分配关系、调动企业和职工的生产经营积极性起到了积极作用，但由于企业外部环境、行业状况差异很大，企业内部条件、历史基础也千差万别，所以在实行责任制的过程中，划定国家与企业的责权利，很难找到统一的标准。

　　 为此，1983年-1984年，国家决定对国营企业实行两步“利改税”。第一步利改税，采取税利并存制度，即在企业实现的利润中先征收一定比例的所得税和地方税，然后对税后利润进行分成。第二步利改税的主要内容是调整税目和税率，国家对国营企业实现的利润先征所得税，然后根据所得税后利润多少再征收调节税，调节税后利润为企业留利。

　　 针对两步利改税中暴露出来的价格、税收、信贷等宏观体制不配套的问题，1984年-1985年，国家开始酝酿以价格、税收、财政为中心的配套改革。但是，这一时期出现了严重的投资、信贷失衡，因此，这一改革方案虽由国务院讨论通过并得到中央批准，却最终未能推开。在价格、外汇等方面，采取了双轨制的过渡办法。而企业改革的重心则转向推广承包制。

　　 工业企业承包制的提出，很大程度上是源于农村家庭联产承包责任制的巨大成功。根据农村家庭承包责任制的成功经验，有人提出“包字进城，一包就灵”，主张在国有企业改革中引入承包制。作为一种探索，国家于1981年进行扩大企业自主权试点，选择首都钢铁公司等企业作为承包经营试点。到1983年，作为一种重要的改革方式，以利润包干为主要内容的承包经营责任制在全国很快发展。

　　 承包制一度被利改税所代替，但仍在改革实践中得到了进一步的探索和完善。特别是1983年-1984年的两步利改税暴露出一些缺陷后，承包责任制从1986年底起，成为一种主要的企业改革形式。1987年3月，全国人大六届五次会议通过的《政府工作报告》强调，要把企业改革的重点放到完善企业经营机制、实行多种形式的承包经营责任制上来。承包经营责任制作为一种主要的改革形式，在全国迅速推广开来。1988年2月，国务院发布《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，对国有企业实行承包经营责任制做出了具体规定。当年实行承包经营责任制的企业占到全国预算内工业企业的90%。

　　 承包制这一制度安排是以所有权与经营权分离理论为基础的，承包合同不再以原来计划体制下的产量、产值作为承包的关键指标，而以反映企业生产经营综合状况的利润作为承包合同的核心内容，其基本内容是包上缴国家利润、包完成技术改造任务、实行工资总额与经济效益挂钩。在国家与企业的分配关系上，确立了“包死基数，确保上交，超收多留，欠收自补”的原则。承包制主要有5种形式：上缴利润递增包干，主要适用生产稳定增长、利润受原材料价格影响较小、增长潜力较大的企业；上缴利润基数包干，超收分成，主要适用于生产比较正常、人均上缴利润水平较高的企业；上缴利润定额包干，主要适用于那些低利、微利而产品又为社会急需、技术改造任务重的企业；亏损企业减亏包干，这种形式主要针对亏损企业；国家批准的其它承包形式。

　　 承包经营责任制通过合同形式，界定了国家与企业之间的权、责、利关系，跳出了行政性收权和放权，使企业与国家之间的关系由传统的行政隶属关系转变为以盈利为核心内容的经济契约关系。

　　 承包经营责任制在保证国家利益的前提下，对调动企业经营者的积极性、促进国民经济的发展有着积极作用。然而也要看到，这一制度安排尚未真正能触及国有企业的所有权，没有改变所有者相对虚置的根本弊端，再加之承包制所固有的承包指标确定随意、承包人行为短期化等因素，它必然被更加深刻的制度变革所替代。

　　 攻坚（1992年-2002年）：建立现代企业制度和三年脱困

　　 1992年召开的党的十四大，在中国经济体制改革史中的地位不亚于1978年的党的十一届三中全会。党的十四大正式提出建立社会主义市场经济体制和国有企业建立现代企业制度的目标。以此为标志，中国的国有企业改革不再限于经营权的调整，而是深入到产权制度层面，它的主流是以股份制改革为主要内容的现代公司制度建设。

　　 从承包制为主的改革发展到以股份制或以公司制为主的改革，也不是突变。早在1986年12月，国务院颁布的《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，就决定在推行多种形式的承包制的同时，在少数国有企业进行股份制试点。到1991年底，全国约有3220家不同类型的企业进行了股份制试点，其中大部分是职工内部持股。

　　 1993年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步明确了国有企业建立现代企业制度的目标与步骤，并将现代企业制度特点概括为“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”，从此国有企业改革进入转机建制、制度创新的新阶段。

　　 1994年，国务院出台了《关于选择一批国有大中型企业进行现代企业制度试点的方案》，以此为标志，国有企业建立公司制度的试点在全国正式推开。该方案提出：“国有企业实行公司制，是建立现代企业制度的有益探索。公司制企业以清晰的产权关系为基础，以完善的法人制度为核心，以有限的责任制度为主要特征。”《方案》强调，建立现代企业制度应着重解决：

　　 企业法人制度。即国有出资人按照持股比例依法享有股东权利，以出资额为限对企业承担有限责任。企业享有法人财产权，以全部法人财产独立享有民事权利、承担民事责任、依法自主经营、自负盈亏。企业对出资人承担资产保值责任。

　　 明确试点企业国有资产投资主体。按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，国家授权的投资机构或者国家授权的部门是国有资产的投资主体，依法对企业中的国有资产实行股权管理。

　　 确立企业改建为公司的组织形式。生产一般产品的企业可改为股份有限公司，生产特殊产品的企业一般应为国有独资公司。

　　 建立科学、规范的公司内部组织管理机构。股东会、董事会、经理层和监事会各司其职，有效行使决策、监督和执行权。

　　 改革企业劳动人事工资制度。取消企业管理人员国家干部身份，打破不同所有制职工之间的身份界限，建立企业与职工双向选择的用人制度。

　　 健全企业财务会计制度。全面实行《企业财务通则》和《企业会计准则》及国家有关规定。

　　 与此同时，国家进行了各项配套改革，包括转变政府职能、调整企业负债结构、建立社会保障制度、减轻企业办社会负担、解决企业富余人员、促进存量国有资产优化配置和合理流动、发展和规范各类中介组织等。

　　 到1998年底，全国共确定了近3000家企业进行建立现代企业制度试点。试点企业在改革产权制度、规范法人治理结构等方面都取得了一定进展：

　　 初步建立了现代企业制度的基本框架，找到了国有企业从工厂制向公司制转变的方式和从政府附属物向市场主体转变的途径。

　　 建立起企业法人治理结构的基本框架，企业管理和内部制度建设有所增强。

　　 企业经营机制有所转变，企业活力和适应市场的能力有所增强。

　　 推进了企业投资主体多元化，拓宽了企业融资渠道，促进了企业的发展。

　　 采取建立国有资产管理公司、国有资产授权经营等多种形式，进行了国有资产管理体制改革探索。

　　 在精简机构和人员、改革劳动用工制度、分流富余人员和企业办社会职能、完善社会保障体系、增资减债等难点问题上进行了多方面的尝试。

　　 试点还加深了人们对现代企业制度运行机制的认识，进一步明确了建立现代企业制度的必要条件、可行途径及重点、难点问题，为在更大范围内推进建立现代企业制度的建设创造了条件。可以说，建立现代企业制度是国有企业改革十几年经验的总结，是改革认识水平的一次巨大飞跃。

　　 攻坚阶段的国有企业改革，不能不提到国有企业的三年脱困。

　　 1998年的东亚金融危机，改变了全球经济增长的态势，使我国经济进入需求不足的经济周期。宏观经济的变化给国有企业的运行环境带来了极大的变化，很多行业、许多产品都出现了产能过剩、价格下滑的情况，国有企业的财务状况陷入了谷底。就在这种背景下，党的十五届一中全会提出：用三年左右的时间使大多数国有大中型亏损企业扭亏增盈，摆脱困境；到2000年，使大多数国有大中型骨干企业基本建立现代企业制度。

　　 为了实现这一双重目标，党中央、国务院出台了多项加快国有企业改革与重组的措施。最重要的是以下几项：

　　 推进劣势企业的破产关闭。对那些严重亏损、扭亏无望以及资源枯竭的矿山企业，使之退出市场，强优汰弱、调整结构。为了把淘汰落后与安置职工结合起来，国务院对破产关闭企业的清算资产的清偿顺序做出了特殊安排，优先用于安置职工，而不是清偿国有银行的债权。这项政策实施以来，到2007年，全国共实施政策性关闭破产项目4251户，安置人员837万人。

　　 实施债权转股权。为使那些部分产品有市场、发展有前景、管理基础好，只是由于负债过重而陷于经营困难的国有大中型企业摆脱困境，结合国有商业银行集中处理不良资产的改革，国家采取果断措施，三年间把600多户、近5000亿银行债权转为国有资产公司对借款企业的股权，在很大程度上改善了国有大中型企业的债务结构，也促进了国有商业银行坏账的认定和处理。现在，不少原“债转股”形成的股权已成为四大资产管理公司持有的优质资产，如青海盐湖集团公司的“债转股”股权，被不少大企业青睐。

　　 实施国债投资项目贷款贴息。三年脱困期间，按照增加品种、改善质量、提高效益和替代进口的原则，国家选择重点行业、重点企业，共安排3880个投资贴息项目，总投资2400亿元，其中国家给予贴息195亿元。

　　 推进企业重组上市。在加快现代企业制度建设期间，307家国有企业在境内上市，共筹资2723亿元；22家在境外上市，共筹资267亿美元。

　　 通过上述措施，在全国国有企业广大干部职工的共同努力下，国有企业三年脱困的目标基本实现。到2000年底，国有及国有控股工业企业实现利润2392亿元，为1997年实现利润的2.9倍；在当时监测的14个行业中，有12个行业扭亏为盈或盈利继续增加，尚未扭亏的煤炭、军工企业亏损额也大幅下降；全国31个省市自治区国有及国有控股企业全部实现扭亏为盈；大多数国有大中型亏损企业实现脱困。1997年亏损的6599户企业，已通过破产、重组、扭亏等各种形式减少了4799户，占6599户的72.7%。全国进行建立现代企业制度试点的2770户企业，绝大部分实现了公司制改革；国务院批准试点的520户企业中的514户国有企业，有430户进行了公司制改革。

　　 对国有企业三年脱困的进程,大家的认识还不尽一致,对所采取的手段也褒贬不一。但是，三年脱困期间，企业重组、负债结构调整、富余人员安置、社会保障建设等方面的力度不断加大，极大地促进了国有企业改革进程，并直接引发了下一轮的国有资产管理体制的改革。

　　 延伸（2003年以来）：国有经济战略性调整与国有资产管理体制改革

　　 国有企业改革的第一阶段，是在所有权与经营权分离前提下，进行放权让利；改革的第二阶段，跃进到产权变革，以及在股权多元化的前提下，进行现代企业制度建设；而在第三阶段，核心的变化则是从单个企业的改革转向整个国有经济的战略性调整和重组。

　　 到2003年，经过25年的艰辛探索，国有企业改革取得了以下明显进展：

　　 在经营机制方面，国有企业基本上完成了从政府附属物向相对独立的市场竞争主体的转变。国有经济整体素质得以提高。

　　 在所有制结构方面，国有经济的战略性调整与改组取得一定进展，一个符合中国国情的所有制结构正在形成。

　　 在企业外部环境方面，大力推进配套改革，市场机制已逐步成为资源配置的基本调节者。

　　 但与社会主义市场经济的要求相比，国有企业改革的任务远未完成，尤为突出的是两个问题：

　　 一是国有经济战线仍然过长、过散，国有经济战略性调整与改组的力度还需要加大。由于国有经济布局过散、战线过长，有限的国有资本难以支持庞大的国有经济盘子，造成国有企业数量过多、规模偏小、资本金不足，既影响了国有经济的主导作用，又不利于国家的监管和国有经济运营效率的提高。

　　 二是国有资产管理体制不顺，国有股权仍然过分集中，国家所有权缺乏统一而负责任的代表。无论是在国家层面还是地方层面，国有资产管理都是多头参与、无人负责。在谁代表国有股的权益、谁来进行国有资产的监管和运营、如何监管和运营等问题，一直没有在制度上明确起来。

　　 为了更好地解决上述问题，党的十六大和十六届三中全会对国有企业改革做出新的部署。

　　 2002年11月召开的党的十六大和2003年10月召开的十六届三中全会相继指出：“继续调整国有经济布局和结构，改革国有资产管理体制是深化经济体制改革的重大任务（就是从这时起，党的正式文件不再提国有企业改革是经济体制改革的中心环节）。”以此为标志，我国国有企业改革跃进第三个阶段。

　　 新阶段的改革，首先是改革国有资产管理体制，设立国有资产出资人代表——国资委，统一国有资产所有者的权利、义务和责任，统一管资产、管人、管事等职能。

　　 根据党的十六大部署，经十届全国人大一次会议批准，从2003年3月份开始，国家实施了国有资产管理体制改革，主要内容包括：

　　 撤消过去专司国有企业改革的国家经济贸易委员会，以及中央企业工委，设立国务院国有资产监督管理委员会。将财政部、中央组织部等部门行使的部分产权管理、人事任免等职能划入国务院国资委。将197户中央所属非金融类国有企业划归国务院国资委，由国务院国资委代表国家统一行使国有资产出资人职能。

　　 31个省市和部分地级单位也在2003年底和2004年上半年相继设立了对各自所有的国有企业履行出资人职责的国有资产监督机构。

　　 各级国资委的成立，从体制上确定和加强了所有者或出资人的职能。在机构设置上，实现了“政资分开”、“政企分开”，弱化了过去行政部门对企业的干预。同时，国有资产监管得到了切实加强。过去国有企业很多部门都在管（所谓的九龙治水），但又没有任何一个部门对国有企业的保值增值负责任。国资委成立后，国有企业的出资人统一了，同时责任和义务也明确了。国资委加强了对所属企业的业绩考核、产权转让和投融资决策的管理，在很大程度上解决了国有企业“多头管理、无人负责”的状况。

　　 国资委的设立推动了所属企业的调整重组。国务院国资委成立以来，中央企业户数从196家减少到143家。同时企业的资产总量和竞争力有了提高。到2006年底，中央企业主管业务超过千亿元的有19家，比成立之初增加了10家。

　　 国有经济战略性调整与重组是新阶段国有企业改革的重要方面，主要围绕以下几个方面进行：

　　 一是收缩战线，加强重点，促进国有资本向关键领域和重点行业、优势大企业集中。

　　 坚持有进有退，有所为有所不为，从战略上调整国有经济布局。通过调整和改组，使国有经济在需要控制的行业和领域得到进一步加强和壮大，而在不需要控制的行业和领域逐步退出。从国际经验和我国实际情况看，国有经济需要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术行业中的重要骨干企业。其它行业和领域，可以通过资产重组和结构调整，国有经济逐步退出。

　　 通过调整和改组，实现两个“集中”，一个“分散”，即实现国有经济向重点行业集中、优势企业集中和产权结构的分散化。2003年-2006年，全国国有及国有控股工业企业户数从3.66万户减少到2.61万户，但资产总额从9.54万亿元增加到13.4万亿元，平均增长12%。销售收入从5.81万亿元增加到10.09万亿元，年均增长20.2%，利润总额从3784亿元增加到8072亿元，年均增长28.7%。利润增长幅度大大超过资产增幅，说明资产质量和盈利能力明显提高。特别是国有资产向军工、航空、通信、能源等重点领域、关键行业的集中力度加大，中央企业80%以上的国有资产集中在军工、能源、交通、重大装备制造、主要矿产等领域，承担着我国几乎全部的原油、天然气生产，提供了全部的基础电信服务和大部分增值服务，发电量占全国的55%，民航运输周转量占全国的82%，水运货物周转量占全国的89%，汽车运输周转量占48%，高附加值优质钢材占全国的60%。

　　 二是加大中小国有企业改制为非国有企业的力度。

　　 从现实情况看，我国的国有中小企业大多处于竞争性领域，规模小，技术含量低，没有明显的竞争优势。国有资本从这些领域退出来，不仅不会影响国有经济功能的发挥，还会使国民经济的整体效益得到明显提高。而且，搞活中小企业，有助于扩大就业，帮助国有大企业剥离和安置富余人员。近年来，国有中小企业的产权改革取得了很大进展，尤其是省属中小国有企业基本上已通过“双重”转换形式——在产权上，从国有产权转化为各种形式的非国有产权；在身份上，从国有企业职工转换为非国有企业职工，俗称“买断”工龄——改制为非国有控股企业。2003年以来，全国国有企业总户数从15万户减少到2006年的11.9万户，平均每年减少8%。

　　 三是鼓励非公有制经济发展。

　　 集体、个体和私营等非国有经济是社会主义市场经济的重要组成部分。大力发展非公有制经济，不仅是发挥一切经济潜力、活跃城乡经济、发展社会生产力的需要，更重要的是，它对促进国有经济战略性调整和改组具有重要意义。我国国有经济的战略性改组，国有企业自身改革的深化和企业行为的转变，在很大程度上还有赖于它的竞争伙伴——非公有制企业——的发展。国有经济退出的行业，需要由非公有制经济进入；因国有经济调整而分离出来的富余职工，需要非公有制企业吸纳。正是非公有制企业的大量出现并不断发展壮大，才形成了良性的市场环境，并逼迫国有企业不断调整自己的市场行为。2005年2月25日《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》正式颁布。文件共有36条，突出解决了行业准入问题和公平服务问题，对促进非公有制经济的发展有着重要的意义和推动作用。

　　 大变无形，大变无限。尽管30年改革后，国有经济仍还存在不少问题，如战略性调整的任务很重，现代企业制度仍需不断完善与创新，负债、冗员问题仍困扰着一些竞争力不强的企业，但相对30年前而言，确实已发生了翻天覆地的变化，为社会主义市场经济打造了相应的微观基础。我相信，再过20年，等我们总结中国五十年改革的经验时，一个布局更加合理、竞争性更强的新国有经济体系将会出现在世人面前。

　　 （本文原载于吴晓灵等主编、中国经济出版社出版的《中国经济50人看三十年》，本报发表时有删改。）