[摘要] 能源环境的承载力是经济发展方式的重要节点，节能减排是城市政府转变经济发展方式的主要切入点，而且必须以政府为主导。要使城市政府转变经济发展方式实现根本转变，必须实现新的路径选择。

　　[关键词] 节能减排； 发展方式； 路径选择

　　能源环境的承载力是经济发展方式的重要节点。中国作为能源和资源消费大国，面临着严峻的能源和资源环境安全问题。目前，国内一些城市正在尝试的城乡经济一体化、综合改革配套试验区及以中心城市为主体的城市群一体化发展等统筹发展的实践和设想，其核心是以城市为基本单元合理配置资源，在此过程中，节能减排应该是城市政府转变经济发展方式的主要路径选择。

　　一、转变经济发展方式必须以政府为主导

　　1.从宪法规定政府级次上看，节能减排的政策实践主体应该是城市政府，有其宪法上的合理性。

　　按照我国宪法规定政府级次有四级即中央—省—县或市—乡镇。城市较上下位的省域和乡镇来说，主体最为适中，城市是各种市场要素汇集的中观经济单位和市场资源配置的重要单位、中国特色社会主义市场经济的重要区域性主体。目前自然科学和社会科学各学科相对最为活跃的研究对象层次也是城市，所以实施节能减排的政府行为近一阶段最好的层次就落在中心城市政府上，然后再逐步扩展至县及县级市政府。

　　2.从经济学的外部性来看，节能减排是最应强化的政府职能部分，也应成为最有作为的领域。

　　政府在任何历史条件下，作用都是有限的。伴随着中国社会主义市场经济体制的逐步完善，政府作用尤其是城市政府作用的范围总体开始缩小，主要收缩到公共管理领域，但是资源、能源、环境管理都将成为公共管理领域的重点。在当前经济发展环境面临资源环境的强劲约束状态下，政府的作用领域也会发生相应变化，职能作用也有进有退，但进的幅度大于退的幅度。由于环境保护的投入不可避免会产生溢出的“外部效应”，在既定现实的道德观念下，企业法人和自然人不可能成为投入的主体。只有政府才会从整个生态系统的角度来综合考虑资源、能源与环境问题的“循环经济”，节能减排将从单一的环保部门的职责转变成政府各职能部门的共同责任，政府通过不断的制度创新使日趋完善的市场最大限度地发挥作用，从而实现经济发展方式的根本转变。

　　3.从知识经济大背景看，城市政府更应关注和支撑经济运行中的节能减排问题。

　　在工业化社会，市场竞争主体是企业，知识经济社会的竞争主体不仅有企业，还有政府，而且政府不仅是竞争主体，还在某些领域是主导力量。这是因为在知识经济社会，教育和科技的投入将成为知识经济发展的第一驱动力，能源的节约和污染的减少最终都有赖于教育和科技水平的提升，而后者又高度依赖政府财政的投入。除此之外，城市的能源节约、环境保护、资源承载与开发利用、生产力布局也都依赖于政府的规划引导和行政作为，所以政府的作用会更加强化，成为区域经济可持续发展的重要支撑力量，在区域经济节能减排方面是必须作为、而且会大有作为的。

　　4.从区域经济一体化看，节能减排也需要城市政府间的府际管理。

　　在过去城市本位主义的发展理念下，每个城市都以本地区的自身经济发展为第一要义，而难以顾及对相邻城市的生态破坏，淮河、海河、辽河和太湖的流域水污染问题就是典型代表。目前，国内的京津唐、长三角、辽中南、长吉图等城市群正在谋划加速经济一体化进程，长株潭和武汉城市群已然成为国家资源节约型和环境友好型社会综合配套改革试验区，禀承建设以合作为基础的多赢政府关系，自然也会将区域节能减排问题列为重要管理内容，这也是一体化新的必要的政治前提。这种大区域的节能减排需要一种打破传统的城市区域和层级观念，建立强调权力或资源相互依赖、开放和合作的新地方主义和城市政府间关系的新型思维框架，即城市间节能减排的府际管理机制。通过府际管理，每个城市在城市群的发展过程中承担相应的节能减排义务和责任，在资源共享、分工协作、协调发展的基础上实现每个城市的自身繁荣，从而确保整个城市群生态系统的稳定与协调。

　　二、转变经济发展方式的政策措施

　　1.加快进行规划体制改革和规划环评，确保不同规划的经济发展方式指向一致。

　　目前，我国并存着国民经济和社会发展规划、城市规划、土地利用规划三大规划，“发展规划管目标，城市规划管坐标，土地利用规划管指标”，要整合衔接三者的关系，寻求资源、环境与生产、消费之间的均衡点，从而化解人口增长、生产发展与资源有限性之间的矛盾。积极推动以规划环评为主的战略环评。与传统的单一建设项目环评相比，规划环评定位更高，范围更广，在评价范围、评价深度和产业链接方面将环境因素更为系统地纳入宏观战略决策，以此协调经济发展与环境保护的矛盾，实现预防为主的环境保护方针，从而有依据地确定经济发展的重点领域。

　　2.加快政府管理理念创新，形成对应新的经济发展方式的新政府组织结构。

　　一种新的经济发展方式必将催生一种新的管理体制，需要城市政府的管理理念与行为方式与之相适应。在管理理念上，要建立绿色GDP为核心的综合考评体系为主体的全新政绩考核模式。中心城市的政府组织结构随着国家大部委制的实施，正处于制度化演进过程，组织变迁对区域经济发展是起作用的，适当地调整纠正组织结构性缺陷，对转变经济发展方式至关重要。而且政府也是一个特殊的、重要的消费主体，中心城市政府要强化绿色采购，科学选择符合环保、节能要求的产品，同时为政府运转服务，引导社会消费转型，带动和促进经济发展方式转变。

　　3.加快实施支撑性项目建设，力促经济发展方式的快速转变。

　　推动经济发展方式的根本转变，减缓过重的环境承载压力，这都要依赖城市政府主导或引导的支撑性项目建设来实现。一是要重视纠正性或预防性的基础设施重大项目建设，加快城市污水处理、垃圾焚烧发电、城市绿化防护林种植、小流域治理等项目建设；二是要大力发展循环经济示范项目，形成“资源—产品—再生资源”的圆圈经济，摒弃传统工业社会单向的“资源—产品—废弃物”的线性经济；三是要通过重大项目建设来加快城市产业结构调整，从三次产业上看，要高度重视服务业的跨越式发展，通过生产性服务业带动产业集群发展，从而较大程度地减少对资源和环境的压力；从工业内部结构上，也要适时适度地推进高技术化和适度重型化。

　　4.科学统筹城乡一体化发展，协调推进城乡经济发展方式转变。

　　虽然普遍认为城市是节能减排、转变经济发展方式的重中之重，但是我们也不能忽视农村的经济发展方式转变，而应以科学发展观为指导认真谋划城乡一体化发展。一是要伴随城市产业的梯次转移，高度关注农村工业化进程中的节能减排问题，保护好青山绿水，保护好生命线。二是要大力发展绿色、集约农业，开发和推广有机农用化工产品，稳步提高优质高效化肥、高效低毒低残留农药及可降解农膜的使用量，推广科学施用方法，有效控制农业面源污染。三是要着眼长远，因地制宜推进城镇化进程，适度超前建设农村基础设施，部分设施可以实现与邻近城市共建共享，用现代的能源供给和环境治理方式和设施来有效改变农村相对落后的生产生活方式，从而改造改观农村落后面貌，扎实推进社会主义新农村建设。

　　5.强化道德引导和法制保障，形成全社会支持经济发展方式转变的有利氛围。

　　经济发展方式的转变与市民的道德和科技水平密切相关，而这都依赖于市民的教育，教育人们以道德理念和科技知识去维系生态平衡、环境保护和不可再生资源持续利用，强化每个市民的自觉的生态意识，并尽可能运用广电、报刊、网络多种媒体在全社会范围内普及新的经济发展方式观。经济发展方式的转变还需要政府和权力机关出台必要的政策、制定相关法律法规来进行硬约束。从城市政府所拥有的管理权限来看，一是要研究出台奖惩分明的政策，促进节能减排。二是要鼓励有地方立法权的中心城市率先加强环境和资源立法，强化经济和社会生活中的生态约束作用，依法倡导新的经济发展方式。（作者单位：天津大学、吉林市人民政府）