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燃油税这十年：中国走进高油价时代
张向东
国家发改委11月20日正式宣布，相关部门目前正在研究实施燃油税改革，同时取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费六项收费，撤销政府还贷二级以下公路收费站点。
国家发改委的高调表态表明，燃油税的方案已经基本确定，并将很快出台。酝酿了10年之久的燃油税，终于摆脱了“择机”和“继续等待”。
而燃油税一旦出台，中国就真正迎来了高油价时代。
燃油税始末
燃油税改革经历了长达10余年的漫长历程。
1994年，相关政府主管部门第一次提出开征燃油税。1997年，全国人大通过 《公路法》首次提出以“燃油附加费”替代养路费。1998年10月，国务院提请全国人大审议涉及“燃油附加费”的《公路法》修正案草案，但修正案两次遭到否决，燃油税也随之被推迟。一年以后，全国人大常委会第十二次会议通过 《公路法》修正案，正式将“燃油附加费”改为燃油税。
而此后依然是漫长的修改和等待。2001年年初，时任国家税务总局局长的金人庆透露，燃油税出台工作已经就绪，将在适当时候开征该税种。不过，在经过一段时间的喧嚣之后，时任国务院总理的朱基在一个场合中提出，由于目前油价太高，原定下半年实行的燃油税现在看来要推迟。当时的国际原油价格是30美元／桶，这一数字比上一年高出了5美元。
国家发改委能源研究所姜克隽回忆说，尽管当时一直在呼吁出台燃油税，但是当时对燃油税实施方案，尚没有具体的可供操作的方案，当时推迟出台也算正常。不过，当时有关出台燃油税的呼声已经得到了很大的响应。此后，国家发改委、财政部、交通部分别开始研究燃油税的相关问题。
2004年3月，国家税务总局局长谢旭人对外称，国家财政部、税务总局会同有关部门，已经就燃油税的问题做了大量的调研、测算，取消养路费、开征燃油税的工作已经进入审批程序，一旦时机成熟将适时开征燃油税。事实上，当时燃油税方案已经基本完成。
2007年年中，国务院提出有关节能减排的政府目标和相关方案，再次提出将制定和完善鼓励节能减排的税收政策，并 “适时出台燃油税”。此时，国家发改委着手研究的燃油税方案已经基本成型。
姜克隽参与了上述方案的制定，出于政策操作的考虑，姜最初设计了三套模式，分别为 “费改税”、“养路费存在的情况下征收燃油税”、“先将费改税，再征收燃油税”。最终，一步到位的“费改税”模式得到了决策层面的支持。
姜克隽说，中国的燃油税将从一个比较低的税率开始征收，大致定为20%-30%，这样的税率意味着，一升成品油的燃油税大约在1.1元到1.3元之间。11月20日，国家发改委同时宣布了将下调成品油价格，目的是避免增加社会的用油负担。而如果油价下调，燃油税也将相应下调。
不过，这还只是第一步。按照姜克隽设计的方案，燃油税一旦开始征收，以后每年都应该适当提高税率，目标是要用5年的时间，将国内燃油税率提高到100%的水平。此后，逐步实现对煤炭、天然气等相关能源产品征税。
一旦燃油税提高到100%的水平，成品油的价格将会在国家确定的零售价基础上，增加一倍。姜克隽说，中国必须要做好接受高油价的充分准备。
三大干扰因素解决
燃油税10年酝酿历程，“等待”、“择机”成为政府官员口中的主题词。2007年3月18日，国家发改委副主任张国宝在中国发展高层论坛上表示，中国出台燃油税仍需择机出台，因为燃油税面临三个关口的考验，分别为：国际油价、补贴政策和30万人的安置问题。
无疑，国际油价问题一直在左右相关部门的决策，决策层担心社会层面的承受能力。2008年让人们认识到了油价的可怕，年中一度冲至147美元/桶的高位，这比2007年年初的60美元高出了整整1.45倍。
2008年6月20日，国家发改委一次性调高每升成品油价格约一块钱，创下了自宣布实施成品油价格改革以来的最大调整幅度。
姜克隽说，事实上，经过这么多年的油价调整，社会已经形成迎接高油价的心理准备。而当前，国内成品油价格有足够的下调空间，这为出台燃油税提供了千载难逢的机会。
据悉，燃油税征收以后，短时间内使用方向将基本不会发生改变，即仍然以公路建设和维护为主。而对于多余的部分，将上缴国库，统一考虑使用方向。从长远来看，燃油税的用途将主要用于可持续交通的发展。
财政补贴仍然是燃油税出台后将面临的一个难点。过去几年，国家每次上调油价之后，均专门下拨财政资金以加大对出租车、农村客运等方面的补贴。
姜克隽建议，燃油税出台后一个可供选择的补贴手段为，通过对农业、工业、汽车用油的区分，参照政策，采用先征后返的方式进行补贴。
此前，国家发改委副主任张国宝在谈及燃油税时曾表示，养路费系统30万人的失业问题是影响燃油税出台的原因之一。而近日，中编办参与燃油税方案研讨会的消息表明，30万已经基本得到解决。据本报了解，燃油税出台后，对于原养路费等领域的30万人，属公务员编制的将直接调入公路系统部门。
交通部规划院一位研究员说，实际上，最近几年来，养路费领域的工作人员已经不足30万了，因为缴税方式的转变，造成了一部分人的隐性失业。目前的在职人员，如果分到全国各省的话，应该是很好解决的。
姜克隽说，燃油税的当务之急是先出台，一旦出台所面临的问题都会得到逐步的解决。而事实上，这么多年来的研究已经基本上把主要的问题都考虑过了。
来源：经济观察网
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