专访中国科学院可持续发展研究中心主任樊杰

　　本报记者 叶一剑

　　 中国区域发展规划正经历转型。

　　 30年前，中国决定改革开放时，政策导向和市场逻辑开始共同成就了中国东部沿海地区的经济奇迹，使得这一地区的经济实力和产业基础在全球化产业转移浪潮中迅速积累，从而使中国具备了参与世界经济竞争的优势区域和产业基础。

　　 这被中国科学院可持续发展研究中心主任樊杰评价为“中国改革开放三十年来区域经济发展中的最大亮点”。

　　 当然，因为地方对GDP增长的膜拜，使得过去的区域开发和城市发展呈现出较多盲目性和无序性，许多地方政府在“发展权”均等的理论框架下，努力为自己的工业化和城市化的合理性寻找依据。国家区域发展决策开始面临从中央集中决策到地方分散决策的转型压力，并且，与此密切相关的是，人口流动、资源分配，乃至资金流动等规则也将面临改变，中央政府左右区域发展格局变动的主体地位逐步被削弱。所以，市场的逻辑越来越多地在区域和城市经济的崛起中发挥更重要的作用。

　　 也就是在这样的背景下，国家主体功能区规划研究和制定工作开始进行。这一规划思路，将对全国各个地区做出发展功能定位，并从国家层面制定出协调不同功能区发展利益的机制，并且，在区域之间、区域和国家之间利益协调机制的确立中，将更多的考虑市场对地区崛起所必需资源的配置。

　　 樊杰是主体功能区划分研究课题的技术负责人。在他看来，经历了30年的发展以后，在包括京津冀、东北老工业基地，以及中部地区中，国家促进这些地区的政策意愿和市场规律之间在一定程度依然保持了一致，所以，这些地区的区域发展和崛起依然可以获得政策崛起的“红利”。

　　 樊杰同时还兼任中国国际工程咨询公司专家委员会政策-规划-后评估专家组组长、中国地理学会区域规划分会主任等职务。2007年2月15日，中央政治局集体学习时，樊杰作为主讲人之一，就“国外区域发展情况和促进我国区域协调发展”发表了自己的看法和建议。日前，本报记者专访了他，是为“国家智囊”系列访谈之五。

　　 转型命题

　　 《21世纪》：您是我国目前正在做的“主体功能区划方案研制”课题的技术负责人，按照之前的说法是，该主体功能区规划方案在今年年底之前要正式公布。这一规划思路主要解决区域经济发展中的什么问题？为什么在这个时候被提出并被制定？

　　 樊杰：要回答这个问题，需要明确两个转型。一是中国政府对区域发展进行规划和宏观调控的思路进入了一个重要转型期，从过去更多的把国家作为一个整体的发展目标(发展目标又主要表现为经济增长目标)，转型为现在更多地考虑根据各个区域自身条件确定不同的发展模式，在推进国家总体发展目标实现的同时，承认不同区域应该发挥不同作用、选择不同的发展道路，并据此制定出符合当地发展条件的发展目标。

　　 在没有这个转型之前，我国区域发展中的最大的问题就是当中央制定一个总体目标之后，全国各地都制定相同的发展目标。区域发展没有差异性，进而带来重复建设、产业结构趋同等问题，城市发展的盲目性和地区开发的无序性越来越严重。

　　 第二，从科学理念来说，现在也进入了重要的转型期。一方面，区域发展的因素和机制越来越考虑是否符合时代性和前瞻性的要求。另一方面，过去更多强调的是区域发展功能定位的合理性，强调因地制宜，但却很少考虑不同区域间如何和谐发展，通过合理的补偿方案和协调机制，使按照国家不同功能定位发展而经济受益不同的区域能够协调均衡和谐的发展，以致很多不宜工业化的县依然把“工业强县”确定为发展战略。

　　 《21世纪》：但中央和地方对一个地方的经济发展模式选择和产业布局的选择往往存在冲突。比如某位云南政府官员曾经表示，“难道云南的老百姓只有为来自北京、上海的游客唱歌跳舞的权利？”其它地区同样存在这样的情况，您如何看待这种“发展权”问题？

　　 樊杰：这是许多地方过去常常提起的一个命题，应当注意到，现在这种说法已经越来越少了。因为大家渐渐对“发展”有了正确的认识。首先，区域发展规划要坚持以人为本，各地方都应该有发展权，生活在我国不同区域的人民都应当有享受基本生活质量大体相等的权利，这是最基本的也是最根本的。问题在于，地方不顾及资源环境承载能力、不顾及市场竞争能力，盲目追求经济增长就是科学的发展吗？这种发展如果是短命的并付出昂贵代价，值得吗？可以设定从全国整体安排和地方采取合理发展途径、实现改善人民生活条件、提高欠发达地区人民生活水平的目标吗？

　　 这就牵涉到机制建设的问题。现在，市场的手段越来越成为我国进行经济调控的主要手段，所以，在协调区域经济发展机制中，也必须要考虑市场因素所起的作用。政府在规划区域发展中既要考虑到不缺位，也要考虑到不错位、不越位。换个角度说，地方政府选择区域发展战略时，既要关心在国家战略部署中的相对比较优势，也要充分考虑是否存在发展其他产业和从事其他建设的市场竞争能力。

　　 主体功能区规划就是要解决这个现实问题，不同地区有不同的发展功能定位——强调尊重自然，强调增强国际竞争力，同时要通过多种途径解决不同区域的百姓生活质量存在较大差距的问题，人人能够共享改革开放的成果，这样的区域发展格局才是真正的和谐家园。

　　 我国长期以来不太重视区域发展空间布局层面上的问题，导致各个地区并没有选择一个合理的差异化的发展模式和发展道路。各地在追求财富、追求现代化过程中往往把追求GDP的增长、工业化和城市化作为区域发展的核心战略，甚至在很多地方是唯一的战略。在经历了30年的改革开放以后，我国的综合国力取得的巨大成就，但是，在资源环境代价和区域发展失衡方面也面临严峻的挑战：城市化速度盲目加快，每个城市都不顾地区的发展条件限制，不顾及自己功能的定位，不顾及城市发展的价值和特色，也不顾及城市化本来应该秉持的核心目标和价值取向。几乎所有的城市规划都是要把增长城市规模作为一个核心的趋向，盲目的追求要做大做强，这是值得反思的。

　　 30年前中国实行开放政策时，面对国外的产业转移，我们提供的是长三角、珠三角、环渤海等全国投资环境和人居环境相对最优的地区，用这些我们中国的宝地来承接人家不愿意要的淘汰的产业。当然，这在当时也是无奈的一种选择，是政策导向和市场逻辑共同作用的结果。

　　 但是30年过后，中国国民经济整体实力增强了，这个时候如果还拿我们最好那几个区域，干世界上差的事情，不转变经济增长方式，不提高地区功能和产业层次，还乐于追求做世界工厂，选择国外新一轮淘汰的技术和产业，那我们可就真成了中华民族的“败家子”了，中国也就难以步入世界先进文化、先进生产力、先进生活方式的国家行列之中。

　　 根据是否成为重点承载工业化和城市化的地区，将我国国土空间划分为两大类区域。一类区域的主要功能是要承载大规模的工业化和城市化活动，称之为开发类地区；另一类是不适宜在未来进行工业化和城市化的地区，称之为保护类地区。其中，开发类区域可以分为两种区域，一种区域的工业化和城市化已经发展到一定的阶段，未来应当通过转变增长模式，把提高增长质量作为发展的核心目标，我们把此类区域称为优化开发区域；另一种区域是目前发展水平还没有达到象沿海几大比较成熟的城市群区域那样的发展程度，但具有一定的国土空间开发基础，具有进一步集聚人口和发展工业的条件，称之为重点开发区域。与此相对应，保护类区域也分为限制开发区域和禁止开发区域两种类型。在“十一五”规划纲要和国务院发布的文件里，明确指出禁止开发区域就是国家依法设立的各类保护区，不允许进行工业化和城市化活动。未来在全国范围内就是要按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区进行空间的整体部署和组织。

　　 《21世纪》：中国无论是在人口规模还是区域差异性来讲，对产业承接和产业升级都有一个战略纵深要考虑，也就是说，我们有更多的贫困和欠发达地区需要发展，解决好这一问题，最有效的办法可能就是要进一步的鼓励产业从东部沿海地区向中西部地区转移，所以，与东部转型同样重要的是，如何保证产业向中西部转移，在这一过程中，我所担心的是，政策导向和市场逻辑还会不会继续保持一致？

　　 樊杰：这个你说得很对，我们过去在东部沿海的开放中所谓抓住了机遇就是由于我们当时的开放政策和国际上的产业转移大潮保持了一致，这背后的一个重要原因就是，我们选择的开发地区和市场规律的选择保持了一致性，按照尽快提升我国整体国力的要求，我们当时的决策是正确的，所以发展比较快。当然，政府作用力和市场作用力是根据不同的战略需求，有时同向作用，有时是逆向调节。但无论是过去还是现在，对于一个地区的发展来讲，单纯的依靠政策扶持是很难发展起来的，必须要充分的考虑到市场规律。主体功能区的规划也同样重视自然规律和市场规律。

　　 应赋予主体功能区规划法律权威

　　 《21世纪》：在国家正式启动“主体功能区发展规划战略研制”之前，“西部大开发”、“东北振兴”、“中部崛起”等区域发展规划已经实施，这些有着鲜明地区印记的国家区域发展规划与主体功能区发展规划之间是一种什么关系？是不是意味在正式推出“主体功能区规划”以后，这些区域规划将被替代？

　　 樊杰：应该说，提出这些区域性的开发战略过程中，尽管带有明显的政策性发展逻辑，但是，政府已经变得很理智了。以西部大开发为例，虽然提的是“大开发”，但是并没有按照传统的模式赶快上大产业项目、进行资源大开发，而是从一开始就有对短期和长期的开发重点做出了考虑，当时选择的近期目标一是进行生态建设，二是进行基础设施建设。后来在对东北振兴和中部崛起进行战略规划中，也开始比较重视市场逻辑的作用。

　　 在不段探索、不断完善我国区域发展理念的过程，我们也认识到，以西部、东北等大区域板块制定区域发展战略，还存在一些问题，我们以区域板块的战略的提法，时代性特点突出，但政策和战略缺乏长期性、稳定性。事实上，我国一直缺乏一个更宏观、更具前瞻性和战略性空间布局的总体规划。缺乏这样的规划，每一届政府就可能基于本届政府的判断，提出一个区域性发展战略，这样就难免会带来各届政府在区域发展战略和规划上不断面临调整和变化。这种战略调整和变化，可能就会付出一定的甚至是较大的政策调整代价，就有可能走弯路。

　　 如果有一个长远的规划，比如说50-100年的蓝图，那么每届政府只是在这个长远框架下去做一个阶段性的工作。当然，长远规划也不是说一成不变的，也可以通过必要的程序根据发展现实进行必要的调整，这样，经过几代人不懈的努力，按照科学布局合理规划，就一定能够把我们的国土建设成为和谐的、可持续发展的、富有竞争力的美好家园。

　　 四大板块区域战略存在的另一个问题就是，战略和政策的针对性不强。每个板块内部的区域差异性依然很大，不是一个战略和一个政策都能够适应的。当然，也可以通过编制各个区域内部的规划进一步增强战略和政策的针对性，但由于缺乏全国层面对重点区域的功能定位、缺乏全国层面整体国土开发格局的部署、缺乏全国层面对外和区际联系的通道安排，就西部认识西部、就中部安排中部的规划方案，也是难以编制且难以合理的。

　　 有了国家主体功能区规划以后，其他布局规划以及地方层面的区域规划首先要考虑同国家总体规划衔接，要以国家总体规划中的基本定位为依据，要以国家总体规划中的有关约束性指标为依据。

　　 《21世纪》：为了保证这一规划的内容得到延续，国家会不会以立法或者其它更严格的形式来保证规划的权威性？

　　 樊杰：应该说政府编制的任何一个布局规划和区域规划都应当具备法律效应，主体功能区规划也必须是建立在法治基础上的。但是能不能达到你说的那个层面，在中国现在可能比较复杂，我国的法制环境还有待进一步健全完善。目前，许多重大的规划没有法律依据和法律地位，而有些规划纵然是立法了，但又存在着有法不依的现象。比如现在城市规划是有法可依的，但是有法不依还是比较普遍的。从目前的整体现实上来看，对主体功能区规划，未来会赋予什么样的法律权威，现在确实不太好说。从规划编制角度说，首先应当着力编制一部好的规划、一部值得法律保证其权威性的规划；当然，规划编制中也可以根据规划实施的实际需要提出建议，建议经过什么样的法律程序，赋予一个什么样的法律定位。

　　 不会挫伤地方积极性

　　 《21世纪》：在整个改革开放的区域经济发展中，地方巨大的发展积极性是取得经济增长的重要因素，那么，现在的主体功能区规划是由国务院统一组织来做的，这是不是意味着地方政府的积极性和主动性将受到限制？

　　 樊杰：不能做这种结论。在我看来，一个好的区域发展规划要能对规划区域内涉及各利益群体能够有合理的利益均衡、平衡、协调方案设计和机制保障。国家主导编制主体功能区规划，它如果能把省的利益充分照顾到，又能不影响国家总体利益的实现，两者利益充分协调，这才叫好的规划。国务院主导做的这个规划，非常强调国家利益和有关部门、行业以及行业的利益协调，不可能是集中决策而不考虑地方利益。

　　 当然，这里面还有另外一个问题，在国家利益和其它部门的利益发生冲突时，依照规划所确定的利益协调原则，应该首先保证国家利益。具体到主体功能区规划来讲，这个规划更多追求的是综合效益最大化、长远效益最大化。综合效益最大化是指既要追求经济增长，也要追求社会良性发展，要追求生态保护。

　　 而且，从规划制定的程序就充分保证地方上对规划形成的深度参与，并充分考虑到各个地方的利益和实际情况，以此来调动地方的积极性。比如说圈定京津是一个优化类开发区域，那北京、天津在这一定位下，具体的发展路径和战略重点就要充分的吸纳两地政府的意见。另外，比如我们未来可能将中原城市群划为重点开发的地区，那么，中原城市群应该包括哪些区域，包括哪些城市，这个权力国家并不拿在手上，直接就给地方了，河南省自己来确定。

　　 《21世纪》：现在很多地区都在要求，要根据每个地区的实际情况对这一地区的经济发展进行有针对性的调控决策。这在主体功能区规划里面怎么样解决？

　　 樊杰：是这样。主体功能区规划解决的核心问题就是一刀切的问题。在主体功能区规划中，主体功能区分两级，一个叫国家级的，比如说三江源的治理，这是国家层面的，三江源出了问题，整个中华民族就出问题了，这是握在国家手里面的，纳入国家级的管理范围，由国家重点投资，重点建设。同时，国家要求各个省自己也要编制出功能区规划。在省一级规划中，每个省可以根据自己的实际情况，按照总体规划对本省的定位制定自己的发展战略和规划。国家级和省级加在一起叫做全国主体功能区。所以在这样一个大的框架里面，既能体现国家利益的需求，也充分考虑到各省自身的发展情况。

　　 区域均衡应寄望于人口自由流动

　　 《21世纪》：我国经济在区域不均衡的情况下已经出现的情况是，西气东输、北煤南运、南水北调等超大规模的资源跨省调配，对资源的跨区域转移与人口的跨区域转移相比较，您觉得哪一个会更科学一些？在我看来，相对人口的转移，资源的转移可能更便捷一点，而且可以通过市场对资源的配置原则自然完成财政意义上的转移支付。而对人口进行转移，单就一个户籍壁垒可能就很麻烦，当然还有背后的人文和生活习性问题。

　　 樊杰：这是个很好的问题。对此问题，首先应该指出的是，所谓矿产资源、水资源等大规模的跨地区流动有其合理性，而且资源的国际间流动也是很正常的。对此，我们不能简单说这种流动是合理或者不合理，首先要分析清楚导致这样流动的原因是什么。比如说，面对一个铁矿，是把人拉到这里开矿并炼成钢卖到人多的地方去好呢，还是把矿开采，然后把矿石拉到人多的地方去炼成钢直接销售好呢？这在地理学科中叫区位理论，对哪种流动方式好的判断，要进行能源、原材料、市场、运输成本、劳动力成本等各种成本进行核算，然后做出选择，这才是科学决策的过程。

　　 具体到中国，出现如此大规模的资源跨区转移工程，总体上是受自然地理环境、资源分布格局和人口分布格局决定的。中国具有一个人口分布线，大约94%的人口生活在东南半壁，而中国的能源资源和水资源，更多地分布在另外的半壁。这就导致了中国必须要大规模进行资源能源的跨地区调动，这是必然的。

　　 中国过去所没有做到位的一个方面就是，一直把人困在生活的土地上，没有鼓励人在空间上的大规模流动。这在过去的发展阶段结合我国的具体国情，也是一种合理的抉择。但目前我们应当认真审视并正确对待未来的人口流动问题。

　　 从国际经验来看，在世界上很多区域发展相对均衡的国家，之所以地区间贫富差距比较小，一方面是各个区域的优势都得到了发展，另外一个是由于随着经济发展水平越来越高，国家有能力通过财政的转移支付和高福利去解决欠发达地区人的生活问题。除此之外，还有一个非常重要的手段就是，人口在空间上是可以自由流动的。人总是向收入水平高、生活条件好的地方流动。即使是GDP的区域分布格局不变化，人一流动，人均GDP的分布格局就平衡了。

　　 比较人口流动重要还是资源流动重要，我觉得两者不是一个层面上的问题。资源的流动过程更多的是由于生产层面上的需要，通过市场化的配置展开的流动。人的流动过程是人们基于对美好生活的向往而选择的迁徙，更多的是消费层面的需要。当然，消费层面的人口流动最终能否实现，又取决生产层面能否提供稳定的就业岗位。就目前中国发展的现实来看，国家有能力或者说初步具备了一定的能力逐步出台和完善鼓励人口流动的政策。人口流动是最终解决区域均衡发展和人们真正达到自己所满意的地方进行生活的重要手段，是以人为本发展理念的本质要求，这是规律使然。

　　 区域经济崛起的特色政经逻辑

　　 《21世纪》：我们看到，在同一区域内，不同城市间的竞争很少有彼此协调配合的动力，而是各干各的，形成很大浪费。对此，您有什么看法？

　　 樊杰：对这个矛盾的解决，就需要国家更早的进行规划和功能定位。我们应当对一些不合理的区域经济建设明确地说“不”，这是从根本上解决决策失误产生的浪费问题。

　　 《21世纪》：您对我国在经历了改革开放30年后所形成的目前区域经济发展格局如何评价？

　　 樊杰:总体上说，我国目前形成的区域发展格局是基本符合区域发展规律的，特别有几个亮点值得指出，同时与亮点对应着一些问题。

　　 首先，最大亮点是经过30年的改革开放，我们培育起了东部沿海这一支撑了中国整体国民经济实力快速攀升的地区，这一地区已经具有了参与世界经济竞争的能力。但同时的问题是区域性差距在扩大，这也是我国区域经济发展中所面临的一个最大问题。

　　 第二，我们消灭了大规模绝对贫困人口。从过去的2.5亿，到现在的两三千万的绝对贫困人口，这一成绩是举世有目共睹的，对世界的减贫做出了很大贡献。但是，我国的相对贫困人口所占总人口的比例却是在提高的，而且比重过大，这也是我国未来经济发展中将要面临的巨大挑战，将会制约中国城市化和现代化的进程，

　　 第三个亮点就是，我国涌现出了一批具有现代化水平的城市，而且，这些城市不仅仅分布在东部沿海地区，还包括各省的省会城市和重点城市，这些城市，作为我国经济和社会全面发展的支撑点，在总体空间布局上已经全面展开，这对区域经济均衡发展的支撑作用将会在下一阶段的区域经济发展中得以显现。但与此相伴的是，在一些地区城市的盲目发展也很普遍，资源枯竭型城市成为一大问题。

　　 第四个亮点是，我国区域发展开始越来越注重科学化的理念，尤其是各级政府的决策者们，越来越重视贯彻落实科学发展观。但同时，一个没有消除的问题是，把GDP的增长作为核心目标追求依然左右着一些区域发展的战略导向。