马娟 胡敬艳

　　·编者按·

　　 30年前，中国的改革开放从农村起步，30年后的今天，家庭联产承包制这一当年的创举对中国经济社会的推动力已释放殆尽，农村改革再次成为中国发展问题中的热点。

　　 在农村改革中，土地制度是形成诸多矛盾的焦点。产权主体缺位和土地流转机制不健全使农民在市场化环境中难以实现自己的利益，未能分享改革开放的成果。如何给现代化过程中的农民、农村定位，如何实现农民增收成为难题。

　　 启动新一轮农村改革，已箭在弦上。

　　 刚刚落幕的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，为新一轮的农村改革指明方向。

　　 三中全会提出，实现农村发展战略目标，“必须按照统筹城乡发展要求，抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破”，“要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度、完善农业支持保护制度、建立现代农村金融制度、建立促进城乡经济社会发展一体化制度、健全农村民主管理制度。”

　　 可以说，在这些抽象的语句下，隐含着中国农村新一轮改革即将破茧而出的巨大活力。而如何使这些目标得到落实更是人们期待看到的。

　　 10月12日，中央党校经济学部举办双月论坛，就当下新农村建设中的难点及对策进行了探讨。

　　 黄小虎：放开集体建设用地时机成熟

　　 城乡统筹是当前一个大题目，其中主要有两个问题。

　　 一是在中国的工业化、现代化进程当中，农民、农村处在什么位置，起什么作用？政府又起怎样的作用？我认为在工业化、城市化进程当中，农民不是一个被动的主体，而是积极的参与者。在这个过程当中，政府应当为他们提供一个好的平台，政策应该为他们创造服务。当然，群众运动也并非天然合理，需要政府的引导，引导不等同于对微观经济主体活动的直接干预。

　　 第二是建立市场经济体制，在农村的微观基础如何构建？有许多需要探讨的问题。其中，各地在探索中都遇到的一个难题，就是土地制度的问题。

　　 理论界对土地问题的关注有两点。一是承包经营权的流转问题，二是集体建设用地的流转问题，集体建设用地流转又可以细分出农村宅基地的流转。

　　 在承包经营权流转问题上，应当说中央的政策是明确的。我的体会是，对农民主动的、自愿的流转，中央一律是积极支持的；但对被动的流转则持谨慎态度，因为在被动流转过程当中容易发生强迫、违背农民意愿的情况。这里就涉及到承包经营权抵押问题，多年来始终未能突破，可能重要的原因就是这种因抵押而产生的流转，对农民来说是一种被动流转。被动的流转就可能产生“三无农民”——失去土地，没有就业，又无社会保障。

　　 中央决策层始终非常谨慎，这是由中国的国情决定的。目前统计上中国仍然是5亿农村劳动力，其中1.5亿在乡镇企业、5000万在农村从事其他的非农产业，还有3亿农业劳动力。农业劳动力很自然就要承包土地，在乡镇企业就业的人，由于不稳定，农地仍是他最后保障，因而也要求包地。这种巨大的人地矛盾产生的对土地承包平均化的要求，以及目前农民缺乏社会保障的现实，使得中央对放开农地的抵押非常谨慎。

　　 但是事情还有另外一面，经过30年的发展，农村环境已发生根本性的变化。仔细分析统计上的3亿务农劳动力，其中很多其实已经不务农了。比如1.5亿农民工虽然仍统计为农村劳动力，但其中相当一部分人已经完全脱离农业了，更有约2400多万人已是举家迁入城市，离土又离乡了。这种趋势还在发展。特别是党的十六大以来，统筹城乡发展，逐步解决农民工的权益保障，包括逐步建立社会保障体系等，使相当多的农民可以有条件放弃自己的土地了。这为农业的规模经营建立了一个重要的前提条件。据有关调查，东部沿海地区有的省份，土地流转率有些已经达到30%-40%了，个别地方甚至更高。

　　 流转率的变化本身就反映了经济关系的一种变化。我认为，放开农地承包经营权的抵押时机已经比较成熟了。放开抵押可能会产生一些被动的失地现象，但不会太多，可以有特殊的救治措施来应对。但是对于那些手里集中了相当土地的农民来说，他们可以凭借抵押权到银行贷款，获取资金来发展现代农业。

　　 关于集体建设用地，不能不说征地制度。现在的征地制度是计划经济时期遗留下来的，但其中的经济关系已有根本的变化。

　　 计划经济时期的征地除了土地补偿、地上物补偿、青苗补偿、劳动力安置补偿以外，对于失地农民是安置就业，变为工人，由农民变为城市居民。这意味着尽管工资很低但是有保障，他的医疗、退休甚至住房都有了保障，家属、子女也吃商品粮、商品菜，子女到城里上学等，享受城市居民的各种“暗补”。那时候没有土地市场，也不存在城乡土地巨大的级差收益。所以农民没有意见，希望并欢迎国家征地。

　　 但是市场经济体制建立以后就不同了，国家不可能再安置就业了，而货币补偿尽管这些年不断提高标准，但农民几年就花光了，他们的长远生计仍没保障。再加上城市土地改革以后，城市土地有偿使用，土地的级差收益显现出来，农民有意见。农民希望允许凭借其土地出让、出租、入股、分红，可以获得一部分土地的级差收益，同时也希望能运用自己的土地来从事非农产业，直接参与城市化、工业化的建设。

　　 近些年中国城市的繁荣发展，相当大的程度上是农民、农村的贡献，主要体现在土地上。在财政体制改革，包括农民工的社会保障、农村公共事业的改革等，还远远没有完成的情况下，把集体建设用地放开，肯定会使城乡利益格局发生重大的调整。因此，人们的认识还很不一致。

　　 但我觉得放开时机成熟了。十六大以来，中央提出对农村农民要“少取、多予、放活”，提出现在已经到了“城市支援农村、工业反哺农业”的发展阶段，提出要增加农民的财产性收入。这个大趋势的判断，与农民的呼声息息相通，反映了农民的心声，在这种情况之下，我觉得应该考虑放开农村建设用地市场。

　　 放开集体建设用地市场，有助于加强土地管理。现在没有放开，但在经济发达地区特别是城乡结合部，在城市土地市场巨大效益的刺激下，农村集体建设用地自发流转的“黑市”十分活跃。据有的地方调查，农村集体建设用地的百分之八九十均属违法用地。“法不责众”，很难处理。简单地不允许，就没有相应的管理办法。就是说，对于大量存在的“违法”现象，政府在管理上其实是“不作为”。结果使局面愈加混乱。而放开集体建设用地市场，政府就要出台相应的管理办法，才能对这个市场加以规范，使之有序发展。巨大的管理漏洞填补以后，乱占耕地现象也才可能切实管住。

　　 放开集体建设用地市场，会不会对城市土地市场产生冲击？小的冲击可能有，但从根本上是相辅相成的。从目前各地集体建设用地的自发流转情况看，愿意使用农村集体建设用地的，多为小企业，而大中型企业、跨国公司等，还是会选择城市的开发区。开放集体建设用地市场后，如引导得当，还会使城市的产业升级和结构调整，有合法的、顺畅的出路。即使是在集体土地上搞房地产开发，其实也没什么可怕。这些年城市房价高得离谱，一个重要原因是缺少竞争，政府对开发商保护过度，只有竞争，才能使房价回归理性。

　　 放开集体建设用地市场，会不会影响城市政府的土地收益？肯定会有一定影响，但应看到，现在这种从农村和农民身上提取大量城市建设资金的做法，本来就是不符合市场经济规律和不公平的。放开以后，一方面使农民增加财产性收入，另一方面，可以形成倒逼机制，促进政府职能转变，促进财政体制改革，促进投融资体制改革，促进农民工的社会保障制度建设，促进对城市存量土地的集约利用，等等。就是说，这项改革可以成为推进综合配套改革的关键环节。应当说，放开集体建设用地市场，构建城乡统一的土地市场体系，时机已经成熟了。

　　 宅基地属于集体建设用地的一种。在经济快速发展地区，许多农民已经脱离农村，大量的宅基地空闲出来。据有关调研，北京近郊不少农村宅基地的空置率约30%-40%，甚至更高；边远山区农村宅基地空置率也达10%；全市平均约为20％。由于现行法律和政策不准进入市场，有的空置浪费，有的则私下交易。应当说，农村宅基地市场对满足各个阶层的需求，起了十分积极的作用。但由于不受法律保护，一旦产生纠纷，很难处理。还有一种隐形的流转，即在宅基地上开办“农家乐”，实际上是部分改变了土地用途。北京郊区的“农家乐”有数万家，主要在山区。对于增加农民收入，也起了积极作用。但是，现行法律却不允许。与其他建设用地一样，由于“不允许”，也就没有相应的管理办法，由此导致这个市场无比混乱，产生许多严重的社会问题。看来，放开宅基地市场已是大势所趋。只有放开，才能管住；不放，看来很严，其实是不管。

　　 宅基地市场放开，中西部纯农区进入市场的数量也不会太大；而发达地区的混乱局面，则会逐步得到有效治理。总体看，利大于弊。

　　 邓德林：农民增收的两个关键

　　 新农村建设的首要任务是农民增收，难点也在农民增收。今年粮价上涨明显，农民的收入增长究竟怎么样，我作了一些调研。

　　 以今年南方的早稻来看，平均亩产800斤，收购价从每百斤80多元一直攀升至直逼100元，基本上达到袁隆平院士所讲的粮价要100元以上才合理的水平。100元的价格合不合理？我们来算一笔账，亩产800斤，每百斤100元，意味着一亩耕地的毛收益是800元钱，但今年农资、化肥、机械用工、油价等成本都在上涨，大概每亩耕地平均成本是350元，这350元钱是不含人工成本的，一亩田平均用工约10个工日。外去打工一个工日挣80元钱，10个工就是800元钱。显然，种田与进城务工的收入差是明显的。所以留在农村种田的大多是老幼妇孺，也就是大家通常说的“386199部队”。

　　 农民靠种田来获得收益，只有两个途径。一个是提高粮食的收购价格，另一个就是扩大生产规模。

　　 对于第一种途径，如果在现有粮价水平上增加50%，每百斤达到150元钱，一亩耕地收入可达1200元钱。除去成本，劳动力种田收益和务工收益基本相当。所以，要我说，当前粮价每百斤150元钱才合理。

　　 对于第二种途径，从规模上来讲，如果每人耕种十亩，其成本是3500块钱，一亩是10个工，规模耕作可以节约工日，假如按5折来算的话，粮价还是100元不变，十亩地收入就是8000元钱。除去成本，劳动力种田收益和务工收益也基本相当。所以，要我说，种田规模至少要在10亩以上才合算。

　　 因此，农民要增收最关键的是两个因素，一是价格，二是规模。

　　 首先我想说价格问题。我们为了确保粮食安全，总是想在抑制价格问题上做点文章。现代粮食安全不仅仅包含粮食生产能力，也包含粮食流通，粮食质量，还包含粮食购买能力。粮价上涨以后，也许粮食的供应能力增强了，但购买能力会出现问题，因为城市里有部分低收入群体。怎么解决这个问题？我们通常的做法是抑制粮价，保证城市低收入群体能够吃得上饭。但为了不伤害农民种粮积极性，实行粮食生产直补。粮食生产直补在一定的阶段，对于农民种粮积极性确实发挥了作用。但是我觉得现在这个政策已经走到了尽头。一方面补贴绝对数量很小，弥补不了收入的差距；另一方面尽管有粮食生产直补，但农资也在同步上涨，甚至比直补上涨幅度还要大，农民就不满意了。

　　 所以，我觉得应该让市场来调节粮价更合理。如果现在仅仅靠一点储备来调节，来打压粮价的话，给市场提供的是很混淆的信号。因为粮价低，给老百姓的感觉是粮食多了，从而减少种植。这恰恰是我们国家粮食安全最大的隐患。

　　 我们需要研究的是用市场调节粮价以后，城市的低收入群体买不起粮怎么办？我算了笔账，目前我国给农民的生产直补是600多亿，加上农资补贴，要超过800亿。而我国13亿人口40%多的城市化率，如果6亿城镇人口，按10%的低收入群体来算是6000万人口，即使全部免费吃粮食每年也只要400多亿，远远比粮食生产直补花的钱要少，其效果无论是市民还是农民，满意度都要高得多。政府没有必要以牺牲农民的利益为高中收入者埋单。

　　 另外一个是农业规模问题。改革开放30年到今天，可以说家庭联产承包制对生产力的政策刺激作用已经很小了。没有规模绝对不会有效益，各个地方在土地问题上做了大量的探索，我觉得目前放活农村土地产权的时机已经成熟了。

　　 徐祥临：构建耕地占补平衡的新机制

　　 我国实行严格规范的土地管理制度，最主要的体现就是耕地占补平衡，近几年的具体制度安排叫做“18亿亩耕地红线不能突破”。这是科学发展观要求的统筹兼顾根本方法在土地管理方面的的具体体现。占意味着我国要大力推进工业化和城市化进程，是对我国发展方向的规律性把握；补意味着我国保障农业综合生产能力不断提高，做到粮食基本自给，是对全国乃至世界粮食安全的庄严承诺。因此，耕地占补平衡必须坚持。

　　 耕地占补平衡最早是由现在国土资源部的前身国土局于1994年提出的，主要是针对地方政府和企业占地的积极性太高而补地积极性较差这个普遍现象的。但客观的说，这一现象并没有得到有效遏止，至今仍有一些地方和企业不惜冒行政、经济甚至司法处罚的危险，因为违规占地利益太丰厚了，所以耕地的数量大幅下滑。找到了问题的根子，解决问题的基本思路应是用利益机制刺激补充耕地积极性，对冲占地方面的利益冲动。目前采取的政府向用地企业收取占地三项费用，然后投放到补充耕地事业上的做法，实际上反映了这一对策思路。但还很不够，甚至可以说信号不明显，远远达不到刺激人们千方百计去补充耕地的效果。如果人们补充耕地的积极性像现在占用耕地那么高，占用耕地的成本必然提高，占地的空间必然扩大。

　　 要达到刺激人们补充耕地的政策效果，我们可以借鉴日本（也包括韩国）的经验。他们那里对于补充耕地和提高耕地质量，政府高度重视，进行科学规划，最重要的政策要点是财政与政策金融保证资金供给充足。因此，我主张补地先补钱，把钱投到农民那里去。这样做是因为补充耕地的数量、提高耕地质量具有巨大的社会价值，在市场经济体制下，应当得到货币化评价。否则，要素投入过去就固定在那里了，流动不出来。大家都清楚这种现状，所以，没有人主动把要素投放到补充耕地领域。

　　 怎么样把补充耕地变为投资的热土呢？一是企业要占用耕地，先筹措补充耕地资金，有了资金以后在政府指导下进行土地整理，或者地方政府建立土地整理资金专款专用，提高整地开发成本。二是耕地占补平衡指标要货币化。现在耕地占补平衡以地区为单位，这样不利于发挥地区优势。三是借鉴日本的经验，财政和金融手段并用。四是农民自主进行土地整理，应该以合作社为载体进行。

　　 补充耕地的潜力在远离城镇的农村。把这种潜力挖掘出来，必须调动亿万农民参与补充耕地的积极性。因此以合作社为载体进行土地整理特别重要。一家一户规模太小，没法进行土地整理。合作社在政府的指导下申请财政资金，给予政策性金融资金支持。日本政府用财政和金融手段引导农民进行土地就是以合作经济组织为载体的。从经济机制上看，政府把资金投放到土地整理方面，实际上把通货先往现代农业领域膨胀，贷款期很长，20年、30年，按现在还款能力来测算，将来20年之后还款非常容易，也就是把通货膨胀的好处也让农民得到。所以日本农民组织起来借钱搞土地开发整理非常划算，大家都愿意干。

　　 按照什么标准确定资金投放金额呢？不论通过哪个渠道筹措的土地整理资金，落实到土地整理项目上，一定要参照一般项目的标准进行核定。主要包括以下四个部分：设计费用由科技人员得到；生产资料费用由工业企业得到；劳务费由农民得到；组织管理费用由农村基层干部得到。不难想像，有了这四项费用，土地整理项目很容易做起来，相关投入要素的价值就能够得到货币化的评价。

　　 石霞：土地合作社是实现土地规模经营的有效途径

　　 推动土地规模经营的时机已经到来。

　　 中国已经具有了推动土地规模经营的基础。农业劳动力经过30年的转移，农村中大部分青壮年劳动力已经转移到城镇当中，粗略估计达2.3亿，以致很多农村已经出现了青壮年“农民荒”现象，土地撂荒现象频现。这为土地的规模经营提供了客观基础。

　　 在联产承包责任制时期，土地基本上是农民谋生的唯一手段。那时候农民非常珍惜土地，对土地非常渴望，所以当时才有按劳均分配和人均分配土地的做法。但随着经济的发展，中国经济已经进入有些学者称之为“商品化小农阶段”，土地不再是农民谋生唯一的手段，在很多地区，农民的货币收入主要来自于非农收入。在这种情况下农民对土地权利的保有主要是出于两方面的考虑，一是土地是最后的保障，如果不在城市打工还可以回去种地；二是农民如果不占有土地的话，承包地就会被退回去，也没有相应的补偿机制。正是这两点使农民不肯放弃土地。农民把土地作为最后保障的想法，其实是对社会保障的一种要求。我认为现在是用制度保障来换土地保障的一个很好的机会。

　　 上个世纪70年代，台湾地区进行了一次他们所谓的“二次土改”。应该说，第一次土改实现耕者有其田，实现的是一种公平；二次土改则是为提高规模，实现农业现代化。台湾地区在土地制度上的推进取得了很好的效果。我认为中国现在也到了第二次土地制度变迁的阶段。

　　 尽管农民种田效益比较低，但是这几年在种粮大户中也还存在种粮的积极性。在粮食价格不断上涨，政府补贴不断增多，国际粮价也在不断上涨的情况下，很多农民愿意扩大自己的耕种土地，进行规模经营。2007年我和同事去重庆市调查时，找了50个农民工问他是愿意放弃土地，还是愿意回去农村种地，其中48个人可以放弃土地，2个人说愿意回去搞规模经营。这反映出有一些愿意从事农事活动的青年农民还有种田的积极性。

　　 我认为，发展土地合作社是确权承包、集中经营、规范流转、规模经营的一个有效方式。当然，不是唯一的方式。我有四点理由。

　　 第一，土地合作社可以利用土地稀缺资源的两种形态实现两权分离。一是资产形态，农民用土地入股进合作社以后就有了股权，他的股权就是他的表决权和收益权；同时土地作为一种要素和生产资料进入合作社，合作社就拥有了集中的经营权。

　　 第二，土地合作社还可以为双权流转奠定基础，既然土地的经营权由合作社集中经营，自然也可以实现经营权的流转。农民拥有了股份这种权限的话，在农民需要的时候，可以建立适当的机构，实现土地股权的流转。就是为双权流转奠定制度的基础。

　　 第三，合作社可以实现农民的民主管理。如果说村民自治组织是农民参与整个村庄社会事务和部分经济事务决策一个有效方式的话，那么土地合作社就是农民决策自己土地，表达自己意愿的一个有效的制度保障。

　　 第四，土地合作社克服了自发流转的缺陷。合作社就提高了农民的谈判能力，有利于保障农民的权益。

　　 要做好土地合作社，推动流转应该有“四个配套、三个防止”。第一个配套是法律上要配套，现已经颁布实施的《农民专业合作社法》并不涉及到土地合作社，主要是相关农业产品的生产者组织起来的自助组织，是流通领域的合作社。现在法律上没有对合作社的合法权益和法人权限给予明确规定。

　　 法律还应明确农民股权的合法性。现在农民虽有入股股权，可是没有明确入股股权是什么权力，能不能流转、转让，能不能进行出售。

　　 第二个配套是机构配套。如果说土地合作社有明确入股土地法人所有权的话，他完全可以凭法律认可的所有权到银行去贷款。这里说配套是应建立专门的土地银行，来负责授理和合作社的抵押贷款业务。

　　 第三个配套是要建立地区的土地流转中心，这个流转中心不仅仅是宅基地产权的流转，也包括土地股权的流转。这样，农民城市化后，其耕地和宅基地可以去变现，就促进了土地权力的流动。这种流动是权力的交易，不是土地本身的交易。

　　 第四个要建立一个土地流转资格认证体系，保证耕地永远用在农事上。

　　 十七届三中全会召开，多处地方已经在推动农村的土地流转。但是我有三点担忧。首先是在新的土地确权流转的过程中，我们要引社会资本进入农村，要防止新的圈地运动，土地用于非农产业。

　　 其次要防止“非粮化”现象，保证粮食安全。

　　 最后要防止政策实施过程中的“一刀切”。尊重农民的意愿，尊重农民的首创精神，不要行政干预，更不能搞呼拉圈运动。整个制度变迁是一个长期的过程，各地要根据经济发展的实践，要小步地走，要稳妥地走，不能行政一刀切。

　　 归结起来我有两个看法。就是农户经营不等于小规模经营，发展合作社不等同于计划经济的集体化，合作社也是一个农业当中的现代企业制度。