本报评论员 周飙

　　 日前，随着国务院正式颁布关于林权改革的《意见》，经过多年试点的林权改革即将全面铺开。这是一次重大改革，其制度变革的深入程度大于耕地的承包制，有望给多林地区和当地居民带来可观的发展前景，也将为相关下游产业创造更有利的空间。

　　 作为改革起点并沿用至今的耕地承包制，虽然有伟大的历史功绩，但还需要在发展中完善。它仅仅将耕作使用权和耕作收益权落实到农户，而没有赋予后者出租、抵押、转让等权利，即便使用权也时常受到地方政府作物规划的调整。由于农民无权变更土地用途和转让土地，因而无法获得土地的增值收益，也无法以土地为资本从事经营和投资。长期研究贫困国家产权制度的经济学家德·索托曾指出，正是产权的这种残缺和暧昧状态，使得土地和其他不动产难以变成市场上可流通的资产，因而财产无法转化为资本，穷人因此也就没有手段来改变其命运。

　　 可喜的是，这次林权改革除了把产权期限延长到70年，更明确了林地产权可以“转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件”，这一点非常关键，使得林权与耕地承包权有了本质的差别。有了可流通性，产权便会流向能用它创造最大收益、因而愿意出最高价格的使用者那里，这样，资源既得到了最有效配置，其最初所有者也将获得最大收益。

　　 那么，为什么耕地承包者长期无法获得的可流通性，这次林权改革却轻易解决了呢？一个可能的原因是某些地方政府不愿放弃土地增值收益，尤其是在税制改革削弱了地方财权之后，地方政府对土地收益已形成严重的财政依赖。相比之下，远离城市且多半为山地丘陵的林地，则较少有便捷的机会实现增值，因此，这次我们几乎听不到以保护林农和环境安全为由反对林地流通的声音。

　　 当利益纠葛成为改革的障碍时，某些地区因为可供争夺的资源贫乏而远离冲突，反而因此获得发展的先机，这样的例子并不少见。浙江因为矿产资源贫乏、多山且地处前线，在计划经济时代被长期忽视，改革开放之后，在各项改革措施上都走在前面，民营企业也赢得了最有利的发展空间。昔日最大的重工业基地东北则一度陷入困境。

　　 地区如此，行业也是如此。回顾改革历史，不难发现一个通例：只要一个行业仍然是中央或地方的“财政支柱”，这个行业的改革就有可能减速。一旦该行业陷入困境，成为政府的财政和人事包袱，改革便可顺利启动，行业转机便随之而来。林业，尤其是山地林业，历来没什么油水，而随着近年来森林保护力度的加大和退耕还林政策的施行，林业实际上已经成为财政负担。

　　 中国是个多山国家，历史上，战乱和人口压力曾将一波又一波的移民日益推向越来越贫瘠、不适合耕种和居住的山地，在缺乏稳定可靠的土地所有权保障的情况下，人口压力无可避免的导致资源过度利用和环境退化。近年来，随着城市化进程加速，大量人口已从这些地区退出，这一局面也为林权改革提供了有利条件，降低了产权明确过程中可能发生的利益冲突的强度，而历史上，正是高密度人口下过高的冲突压力一次次压垮了原本脆弱的产权制度。