■本报记者 李鹏

　　 ７月２８日，国家工商总局公布其此轮机构改革的“三定”方案。根据方案，国家工商总局将成立一个“反垄断与反不正当竞争执法局”。这是国家机构设置首次明确与《反垄断法》相关的“执法机构”，反垄断执法机构建设向前迈出关键一步。

　　 但为了有效、深入地贯彻落实“经济宪法”《反垄断法》，各界仍期待一个“有力的执法机构”。

　　“双层制”与“三机构”

　　 根据《反垄断法》，国务院设立反垄断委员会，国务院规定的承担反垄断执法职责的机构负责反垄断执法工作。到目前为止，“反垄断委员会”并未正式成立，反垄断执法机构只是明确了“国家工商总局反垄断与反不正当竞争执法局”一家。

　　 但是，就目前的机构设置和改革进程来看，反垄断执法将实行“双层制”已经板上钉钉，即在国务院设立反垄断委员会，负责“组织、协调、指导”反垄断工作；国务院规定的承担反垄断执法职责的机构——“反垄断执法机构”负责具体反垄断执法工作。

　　 根据现在的政府机构设置与职能，反垄断执法机构将涉及三部委：国家发改委负责“行政垄断、价格垄断”，商务部负责“经营者集中”领域的反垄断，国家工商总局负责“滥用市场支配地位”的相关执法。此三部委分工执掌反垄断执法，分别负责。这是一个基于国家机构设置现状的分工方案。

　　 “反垄断与反不正当竞争执法局”是在原来的“公平交易局”基础上形成的。

　　 商务部对“经营者集中”的反垄断执法职能有所变化。此前，根据现行《关于外国投资者并购境内企业的规定》，外国投资者并购境内企业达到申报标准的，要同时向商务部和国家工商总局申报。今后，这种“双审制”将取消。外资并购境内企业、境内企业之间并购，以及境外企业之间的并购——对中国市场的竞争有实质性影响并达到中国反垄断审查申报门槛的，均只需向商务部申报。

　　 商务部于２００４年设立了反垄断调查办公室，该部门与商务部条法司是“两块牌子、一套班子”。对“经营者集中”的审查“二合一”之后，商务部应该会专门成立一个司局级机构来负责此项审查执法。

　　 国家发改委目前与价格管理相关的机构有价格司和价格监督检查司，后者的职权中涉及对价格垄断行为的查处，那么，未来国家发改委的反垄断执法机构也将会以此机构为基础设立。

　　 “三部委不会采用联合执法或者部级会商的机制，而是由经营者向三部门负责的机构分别递交材料，然后由三部委各自做出批复。”７月２９日，中央编办一位政策研究人士向本报记者如是分析。

　　“统一”才能有力？

　　 “如此分散的执法格局，具体操作起来，职责模糊、职权交叉等问题将难以避免，很有可能会影响法律实施的效果。”中国社会科学院法学研究所经济法研究室主任王晓晔分析说。王晓晔曾任《反垄断法》审查修改专家小组成员。

　　 法学专家学者表示，执法权格局中，最令人担心的是职权交叉问题。其中，工商部门和发改委系统的职权交叉最为明显。

　　 目前，由发改委系统负责执法的“价格垄断行为”，并无严格明确的法律定义，通常涉及垄断协议和滥用市场支配地位这两类行为。而工商部门负责对滥用市场支配地位的执法，这个行为多数直接或间接表现为价格行为。

　　 ２００８年３月１８日，国家发改委发布《关于加强价格行政执法制止价格垄断的通知》。该通知明确提到的执法对象包括，“对于具有竞争关系的经营者达成的价格垄断协议、经营者与交易相对人达成的纵向协议、具有市场支配地位的经营者从事滥用市场支配地位及滥用行政权力排除、限制竞争等价格垄断行为”，以及“价格串通、低价倾销、哄抬价格、价格欺诈、价格歧视、变相提价、牟取暴利等不正当价格行为”。这些领域多数都与工商部门的职权相关。

　　 “反垄断任务艰巨，执法必将面临诸多阻力，因此，在反垄断立法过程中，建议应该专门成立一个直属于国务院的，地位独立、权力统一的反垄断执行机构。”清华大学法学院教授、中国商法研究会会长王保树是坚定的“统一机构”支持者。

　　 王保树进一步分析到，反垄断委员会基本上是虚的，因为法律并没有赋予它具体的职权，而反垄断法执法机关如果继续是多个的话，“根据中国的历史经验，凡一个事情多个机构执法的，一定搞不好。”

　　 《反垄断法》将具体执法机构的设置授权给了国务院来决定，但是从目前的机构改革来看，实际上并未改变现有格局。

　　 法学专家学者的“统一机构”论得到了法律实务界的支持。来自中伦金通、岳成、广东省律师协会等法律实务界的“声音”认为，“一个机构、一套标准、独立的审查和执法权”这样的法律执行基本定律，同样适用于反垄断执法。

　　 但是，王保树教授也和记者分析到，不能对一部法律寄予过高希望，“比如行政垄断问题，很多其实并不是靠反垄断法能解决的，这是涉及到体制改革的问题。”

　　 “这个安排基本是考虑了各部委原有的机构人员和熟悉的工作领域。”中国人民大学产业经济与竞争政策研究中心主任吴汉洪教授告诉本报记者，国家工商总局、发改委和工商总局有庞大的基层执法队伍，而商务部对于经营者集中审查较为熟悉。基于这样的队伍现状，才产生了三机构分工的执法格局。

　　 “在目前的背景下，不太可能将三个部门的职能和机构全部拆分、重组，而是让三个部门继续延续自己的工作，现在的方案是行政调整成本最低的一个方案。”北京大学法学教授、《反垄断法》审查修改专家小组成员盛杰民教授在接受本报记者采访如是表示。

　　 因此，多位中央机构改革研究人士认为，尽管“双层制”已经板上钉钉，但“国家反垄断委员会”仍然值得期待。这样的委员会由前述三部委以及其他相关部门组成，行政级别可以设置很高，其主任可由国务院副总理级别的官员兼任，相关部门的负责人为委员，“主要是行政导向，而不是专业导向。”

　　专业化是执行力的保障

　　 在反垄断法的起草过程中，包括专家组成员、北京大学法学教授盛杰民在内的不少人士都认为，最好是设置一个“独立、专业的权威机构”，来负责《反垄断法》的执行工作。“专业化”得到特别强调。

　　 在《反垄断法》制订过程中，美国商会曾发表报告称，中国《反垄断法》草案中，判断企业是否取得市场支配地位的“数字标准”过于僵化，并过于依赖“市场份额”这一指标。同时，在认定企业是否滥用其市场支配地位时，所使用的“不公平定价”也不是一个严谨的经济学标准。

　　 中国即将实施的反垄断制度是欧盟模式，它适用于垄断协议、滥用市场支配地位，以及对兼并、并购的政策管制。正是这样的核心内容，让学者和企业界提出了“专业化”的问题。

　　 “兼并案太复杂了，中国的兼并门槛又比较低，如果执法机关缺乏必要的专业知识，处理这样的申请审批是非常困难的。”英国某法律服务公司驻广州办事处的律师Ｐｏｐｏ Ｋｏｎｇ告诉本报记者。

　　 在目前的涉外并购案件中，时效已经成为并购事件能否走向成功的一个重要因素。由于目前的《反垄断法》及相关实施细则较为粗略，律师界猜测，《反垄断法》实施后，涉外并购的时限可能长达６个月。而如果执法机构足够专业，就可以引入更为快捷简易的审理程序，以提升案件的审理效率。比如，可参照国际惯例，实施“反垄断”和“涉及国家安全”两套的审议制度，以此对反垄断调查中的一些模糊地带和特殊行业进行区分和甄别。

　　 因此，有人士建议，为解决专业能力不足的问题，在“国家反垄断委员会”或类似总体协调机构下，应该设立由相关的法律、经济等方面的专家组成的咨询顾问机构，以向执法机构提供专业分析和建议。

　　 “行业协会将受到新法律的冲击。”梅森·吉尔律师事务所上海代表处合伙人魏兆明认为，反垄断法要求很强的专业化，而这可能冲击中国国内的很多行业协会，因为这些行业协会很多都是计划经济时代的政府机构残留，它们的背后常常是产业、行业的监管部门。在中国，行业协会成员公司联合决定商品定价与商业惯例的现象仍然很普遍。而在欧盟法律之下，这样的行为可能被反垄断执法机构定性为“合谋”，这是不利于市场竞争的，也就是有悖于反垄断要求的。