金融改革30年回顾：从“汲取”到“建设”(2)

　　“中国之谜”

　　1978年以来中国金融业的发展特征，同多数发展中国家一样，只强调金融业为经济增长动员储蓄的作用，重视“汲取金融”，而忽视“建设金融”，使得中国金融发展呈现“高增长、低效率”的明显特征。

　　虽然邓小平同志早在上世纪90年代初就指出，“金融是现代经济的核心，金融搞好了，一着棋活，步步棋活”、“要把银行办成真正的银行”。但改革期间的金融发展实际却大大偏离了这一目标。

　　1978年之前，金融部门只是政府的“出纳员”和“保管箱”，并没有多少独立行动的空间。

　　1978年以后，金融部门动员储蓄的功能得到淋漓尽致的发挥，但却只是适应筹资需要而发展。转轨时期资金计划供给制的特征，使企业一直具有“免费资本幻觉”，如樊纲所言，这一幻觉在90年代，由信贷市场一直延伸到资本市场，使意图推进现代企业制度建设的股份制改造变成了国企“圈钱”、“脱困”的工具。这样，整个金融市场就变成了各级政府的“钱袋子”，在中央财政收入比重连年下降的背景下通过巨额“铸币税”收入和获取“金融剩余”，使金融业替代了财政和税收制度的功能，支付了中国改革的成本，造就了麦金农提出的“在财政下降的同时保持价格水平稳定与高金融增长”的市场化次序的“中国之谜”。

　　由于中国整个改革过程中，呈现出“企业领着金融走”的明显特征，使得金融市场只能被动适应企业融资需要，无法发挥金融业在经济增长中主导资源配置，进行风险管理、监督企业运行、传递经济信息等多种功能，导致了货币市场、资本市场、保险市场的发展深度远远不足，金融效率低下、金融安全问题突出，成为影响中国长期发展的重大隐患。

　　进入21世纪以来，诸多建设金融的措施纷纷出台，使得中国金融业一步步走出“高增长、低质量”的数量型增长道路，步入质量型发展的新阶段。

　　打破政策分割

　　本质上说，中国30年的金融改革主要是中央和地方政府主导的，国内外市场开放的压力只是提供了政策分割的舞台。这种政策变化，可划分为纵向分割和横向分割两种手段。在中央和地方的分割矛盾出现后，又有第三种手段——调整分割矛盾的措施：

　　纵向分割，指由中央政府主导的，便于中央政府金融控制的政策措施。由于其方向是自上而下地切分金融组织，以便于加强中央金融控制，故称为纵向分割。

　　横向分割，指那些便于地方政府或金融业的各地分支机构进行金融控制的政策措施。由于其方向是平行地铺设金融组织，以便加强地方金融控制，故称为横向分割。

　　调整分割矛盾措施，是指由于中央政府、地方政府和金融机构的利益目标不同，在金融分割的改革过程中，政府公司化行为必然与地方的投资扩张冲动相伴随，而这与中央的货币供应稳定政策相冲突，短任期制和地方信用风险的外部性，使得地方闯祸中央收场的故事，一再上演。因此，需要一些政策措施做出调整甚至事后处理，为此而出台的政策措施，我们称其为调整分割矛盾的措施。

　　由本文附表可见，在改革开放初期出台的许多金融措施，多是属于纵向分割的。1985年全面“拨改贷”后，地方政府有了金融控制诉求，金融发展又进入横向分割时期(由于金融政策与措施都是中央政府主导的，所以出台的便于地方政府进行金融控制的政策措施并不多，但从中央要频频出台措施去控制、规范甚至削弱地方政府金融控制能力的各种措施中，就可以反证出地方政府金融控制能力的增强)。

　　1993年后，由于经济过热，金融混乱，中央出台了许多金融改革措施，许多措施都是调整中央与地方金融控制权的，所以金融发展又进入调整矛盾与规范发展时期。2000年后，伴随中国加入世贸组织后的金融开放，分业经营、分业监管的深入，更由于农村金融形势的严峻，逐步走出了调整分割矛盾思维，步入建设金融的轨道。

　　作者简介：周立，中国人民大学农业与农村发展学院副教授。