一次对善款流向的民间监督尝试

　　文/本刊记者 李国生

　　中国非营利组织所有者缺位和政府监督难以到位，更加凸显了民间监督的必要性

　　“陶老师：xxx基金会扯皮很厉害，我多次打电话总被推来推去，要不要直接过去？”

　　这是2008年6月17日18时许，北京师范大学社会公益研究中心主任陶传进接到的一个短信，短信发送者是该校“善款走向公信力展示项目小组”访谈员、大四学生秦为夷。

　　“我们学校的这个大学生志愿者小组追踪善款募捐已经快一个月了。在社会公益领域内，我们希望通过调查的方式能够对NGO自身的规范和树立公信力有所帮助，同时让社会各界知道除了政府部门的审计监督，民间也可以发挥社会监督的力量，让公众方便地了解自己的爱心到底用在了哪里，而不是一笔糊涂账。”陶传进说。

　　据了解，北师大“善款走向公信力展示项目小组”目前共有9名大学生志愿者参加，主要针对公募及非公募基金会参与抗震救灾募捐的情况进行调研，同时对高校、城市社区捐款箱和企业等募款情况进行抽样调查，至今已成功访谈20家基金会和个别其他单位，计划到7月底前，完成50家单位的访谈，然后向社会公布评估报告。

　　一个疑问引出一项特殊调研

　　“5.12”汶川大地震引发了一次全民动员。灾区之外的人们有的响应政府号令驰援灾区，搜救生命；有的不顾生命危险奔赴灾区参与志愿行动；而更多的人们则纷纷捐款捐物，奉献爱心，以自己的绵薄之力去支持那些家园破碎的同胞。

　　2008年5月20日晚，刚刚出差回京的北师大社会公益研究中心主任陶传进和该校几名一向热心公益的大学生开了个会，主题是：我们能为灾区做点什么。“这么多人捐款，大家都想知道这个钱怎么花的，会不会有人昧了良心装进了自己口袋？”文学院大三女生赵荣的一句话点醒了陶传进的灵感——大家可以代表公众追问善款走向，这与到灾区做志愿者一样有意义。这个想法得到了大学生们的一致认可。于是，经过自愿报名，“善款走向公信力展示项目小组”正式成立，赵荣作为召集人，9名参与者的专业汇集了社会公益、经济、汉语言文学、人类学、地理遥感、心理学，等等。

　　“一开始我们都不懂怎么问，大家经过讨论，先简单拿出来五六个问题，然后在实践中不断完善。”赵荣告诉《中国财富》记者。

　　在过去的一个月里，项目小组的学生们白天上完课就分头联系、访谈，每两天召开一次晚间会议,在热烈的讨论中,会议常常开到晚上11点多才结束。大家希望通过调研地震善款的流向,考察流通各环节对善款的管理措施，并根据调研结果向社会展示哪些捐款途径是较为可靠、安全、合理的，各家基金会善款管理方式是怎样的，哪家NGO能主动接受社会监督。

　　经过半个多月的摸索，项目小组的访谈逐步走上正轨。他们总结出了五个方面的问题，包括接受访谈的态度和程序、组织的整体概览、募捐渠道、资金进入募捐组织情况、资金使用和数量情况。

　　关于接受访谈的态度和程序方面，项目小组要求访谈员要把对方是否直接拒绝、是否借故推辞、最后怎样解决的、一共访谈几次、共多长时间、访谈的方式是面谈还是电话采访、往其联系邮箱中发信或打其联系电话是否有回应、怎样回应等情况都记录下来。

　　关于组织的整体概览，他们整理出五个小问题：一、这次赈灾捐款中是否有专门的社会公开渠道？在哪里？二、网站上是否能够看出在资金使用方面的全套信息？三、网站信息是否集中？查阅的难度如何？四、网站更新速度如何？滞后多久？五、上网是否顺畅（如果很特别）？

　　关于募捐渠道，他们又总结出诸如都有哪些渠道、是否开具发票、匿名捐赠者怎么处理、公布与实际做的一样吗、在个人查询时总额与具体的数额如何保证相等、捐款箱的使用与保管策略如何等15个问题。

　　关于资金的使用，他们也列出了十多个问题，包括：是购买物品还是将钱流向下一级？流向哪一环节？是否有这些钱或物品的详细名录？是否有具体流向的时间？购买数量与流向下一环节的数量之间相等吗？购买物品的方式是怎样的？是否有购买物品的分项总数与分项金额总数？是否有单价或能推出单价？等等。

　　硬着头皮一直追问下去

　　学生们的访谈是从北师大校内开始的。赵荣是北师大白鸽青年志愿者协会副会长，其他访谈志愿者也多是学生干部，因此在校内的访谈比较顺利。但当他 们走出校园，尤其是面对一些有官方背景的机构时却碰到了一个又一个问题。

　　5月27日，项目小组成员赵小平和高小龙在向某大型社会团体调研时，对方的一个部长反问他们：“我们有政府的审计制度和法律,为什么还要第三方监督呢?”这个团体还告诫学生们“不要热情过度”，应该“各干各的”。

　　“不理解好说，经过我们反复解释他们慢慢就理解了。但一些机构面对我们询问时官僚习气非常浓厚，从下到上，层层请示，我们发了函也不行，还要详细的访谈提纲。请示了秘书长，还要请示理事长。如果换做没有任何组织的老百姓，可以想象去这些机构查询会有多困难！”赵荣说。

　　有一次，赵荣电话联系上了某全国性公募基金会的副理事长，该理事长要求发函，函发过去了，该理事长又说要请示一把手。过了两天，赵荣又打电话催问，该理事长却说：“领导还没有批示，以后再说吧。”

　　国寿慈善基金会是国内首家由保险公司捐资设立的非公募慈善基金会，汶川地震的第三天就宣布全面领养地震孤儿。但当项目小组访谈员联系访谈时，该基金会却以没有接受中国人寿之外的组织和个人捐赠为理由，拒绝接受访谈。

　　“非公募基金会除了不能向公众募捐外，和公募基金会一样属于公益机构，企业主动的捐赠款也是善款，都应该接受捐赠者和社会公众的监督。”访谈员赵小平认为。

　　实际上，像这样明确拒绝学生们访谈的NGO并不多，更多NGO则以各种理由让学生们等待，有的在热情的学生们轮番“轰炸”后终于敞开门接受访谈，而有的至今也没有接受访谈。其中，还有些NGO和学生们“打太极”，你问东，他答西，甚至有的机构给学生们出“考题”：“你们能回答上来这个问题，我就接受你们访问。”

　　“这是一项艰苦的工作，作为民间人士做这些显然会遇到更多困难。”6月15日晚，陶传进教授在和大学生们开会的间隙对记者说，“拒绝也是一种重要信息，因为首先我们需要掌握的是对方在接受民间查询时的态度。”

　　起初也有个别学生碰了钉子后想到找熟人联系访谈，为了把调研做得更客观，大家开会后很快达成一致意见：都不找熟人，面对推辞或拒绝要硬着头皮一直追下去，直到不能再追。

　　一个半小时的高速约访

　　面对大学生们的透视式造访，一些组织习惯性地推诿、扯皮，另有一些组织则展现了他们现代和透明的形象。

　　项目小组成员赵小平和高强负责联系南都公益基金会。5月29日上午10时许，赵小平给南都公益基金会秘书长徐永光发了一个短信，说明事由和访谈目的，不到两分钟对方就回复说可以，让直接打电话找他的助理。南都基金会秘书长助理刘洲鸿电话中表示，马上可以见面。11时30分，访谈员赵小平、高强和刘洲鸿坐在了一起。在随后近一个小时的访谈中，刘洲鸿对两名大学生提出的救灾善款的来源、用途、管理、使用情况公布、接收捐赠开发票等问题一一详细作答，并提供了有关资料。

　　“刘助理说，他们基金会的任何事情对任何人都是公开的，没有敏感地带。”20天后，赵小平说起刘洲鸿的这个表态仍然有一种兴奋感，“南都基金会是一家非公募基金会，如果其他NGO都能有南都一样的透明度、开放度，我们的工作就好做了。”

　　北京光华慈善基金会也是一家热情并认真回答提问的公益机构。项目小组的访谈员郑丽洁等人了解到，震后第二天，光华就将30.5万元投放灾区，依靠此前有过合作的四川经济信息中心建立起来的信用关系，做出了快速的反应，并根据灾情不断追加投入。他们同时派去了两个财务官监督物资采购、发放过程，并将所有票据网上公开。

　　香港乐施会负责此次赈灾的是他们的兰州办事处。他们也向学生们介绍了已经很成熟的流程：收集灾区需求信息，派出评价小组按出厂价格采购物资，必须有合同和发票，其间进行过三次审计。他们还比较注重捐助企业的审核，上次雪灾期间，一家企业捐助了2000万元，但审核发现企业有偷漏税问题，就退回去了。

　　在不断的联系－访谈－联系中，社会经验缺乏的大学生们也在不断成长着。

　　5月下旬，项目小组成员陈筱睿对北京“鸟巢”附近的捐款箱进行了调查，一家集团公司的职工集邮协会与当地邮局共同发起并设置了募捐箱，收集到的善款最后转交到北京市慈善总会。陈筱睿要求目睹他们几天后开箱转交的过程，但是对方表示最好带媒体记者一起来。听了这话，陈筱睿失望地回到了学校。但三天后，她意外地接到了邮局工作人员的邀请电话，亲眼目睹了邮局在北京市慈善总会打开募捐箱并转交善款的全过程，该募捐箱四天共募捐到善款14542.50元。

　　弥补审计部门之缺

　　南都公益基金会秘书长徐永光接受《中国财富》记者采访时认为，这次汶川大地震，在中国公众捐款非常踊跃的同时，也听到一些对捐款管理使用质疑的声音。好多人问，我的捐款用在了哪里？善款都能善用吗？这是公民意识提高的表现，说明公众不仅需要参与权，还重视自己的知情权和监督权。北师大的大学生志愿者能自发地组织起来自费开展善款走向调研，这对于提高捐款使用的透明度和效率是有积极作用的。

　　5月31日，国务院办公厅发出了《关于加强汶川地震抗震救灾捐赠款物管理使用的通知》，项目小组的成员们斗志大增。因为《通知》中明确规定，救灾捐赠款物接收部门和单位要建立救灾捐赠款物信息公开制度，定期向社会公布捐赠款物的接收和分配使用详细情况。

　　陶传进要求项目小组的访谈员们都要以友好的态度和NGO们合作，而不是以监督的面目出现。“大多数NGO没有接受社会监督的习惯。现在我们就是要让他们知道还有社会监督，培养大家的信心。其实，许多机构第一次搞这么大型的募捐，面对社会的质疑，他们的压力也很大，也急需一个展示自己的平台。”

　　尽管陶传进一再强调， “善款走向公信力展示项目小组”访谈的目的是让NGO们展示自己，促进NGO善款运作的透明和公开，但经过近一个月的查访，大学生们还是发现了一些善款管理和使用上的问题。这些问题包括：

　　——公布捐款账目时有的只公布款物数量，不公布接收日期。

　　——有的NGO捐款支出比例较少，同时也未明确公布余款的使用方向。

　　——有的机构在街头设置的募捐箱的捐款口太大，甚至成人的手都能伸进去。

　　——有的机构一直没有公布公众查询办法。

　　——不少机构不能定期公布善款的使用清单。

　　“我们做的不是专业监督，但关注的视角可能恰恰是审计部门的死角。虽然拿不出精确的评价，但我们对善款运作得公开不公开、效率高不高、安全不安全，能有个起码的评估。”项目小组召集人赵荣认为。

　　学生们曾经计划把追踪善款的事做彻底，去四川灾区核实善款流向。经过一段时间实践，大家发现一是人力有限，二是缺乏经费，实现这一目标很难，而且自身的素质和公信力也有待提高。什么时候实现这一目标，项目小组所有的大学生志愿者都期待着。

　　所有者缺位更需要社会监督

　　有效的社会监督机制不仅需要非营利组织的自律，同时还必须有政府和社会的广泛参与和监督。国外的经验表明，对非营利组织必须构筑社会性监督网，使人们能了解其优势与缺陷。对非营利组织，不允许其拥有经营机密，要求其必须具有真正的透明度，即使是非营利组织之间的竞争，也应该是公开和公平的。

　　国内长期从事中外基金会研究的清华大学NGO研究所所长王名教授说，美国全国慈善信息局和公益咨询服务所每年都会向社会公布它们所作的关于各个基金会的调查，内容涉及基金会的民间捐赠额、财政资助以及项目花费百分比等方面。美国的法律并没有对基金会从捐款中提取一定的行政运营费作出限制，而这样的调查公布，事实上起到了引导社会捐赠的作用。

　　王名说，社会选择所营造的公众评估和监督机制，往往比法条更具约束力。王名认为中国基金会一个很大的问题是“所有者缺位”：“我国基金会的资金来源很特殊，大部分基金会是公募基金会，它们的资金绝大部分来自社会上不特定多数的捐款人，许多情况下，这些小额善款的捐款人在把钱交给基金会之后就不大去关心钱的去处，同时他们也没有能力去影响基金会的运作。资金要有相当规模之后才能具备这种能力。而美国由各种公司提供的资助金占总资助金的14%以上，作为捐助人，它们会非常关注每一笔资金的流向。”

　　我国目前对于基金会、社会团体和民办非企业单位，采取登记管理机关和业务主管单位负责的所谓双重管理体制，资产来源属于国家资助或者社会捐赠、资助的还必须接受审计机关的监督。但事实上，尽管年检工作消耗了相关部门的大量时间和精力，面对成千上万个各式各样的非营利组织，有限的管理人员很难通过年检真正达到对非营利组织的有效监督。这样做不仅操作成本很高，而且假借公益名义谋取私利的组织往往并不能被发现，因为仅凭年检报表是不足以判断非营利组织的非营利性和对之实行监督的。从国际经验看，社会监督是一个不可替代的机制。社会监督机制的首要原则是公开。非营利组织必须向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息，包括被动公开和主动公开两种形式。前者指任何一个社会公众对有关数据、信息，包括组织的详细财务报表，有权随时索要、查询、质疑并得以答复；后者指每个非营利组织要将上述重要信息定期在简报或者在公共媒体上发布，需要公布信息的程度和具体要求一般依据组织规模不同而有所差异，规模越大的组织其需要公开的数据越多、越要求完善。另外，非营利组织由于其民间性和非营利性，与政府和企业的财务制度有着许多不同之处，如利润计算、报表项目、评价标准等，因而建立非营利组织独立的财务和审计制度，是对其实行监督管理的前提。

　　面对挑战，北师大“善款走向公信力展示项目小组”的大学生们希望做得更好，他们计划请一些专业人士讲课，以提高自身素质。同时，还将招募一些高素质的志愿者，加强调研的力量。

　　“我们现在就是做一个NGO展示平台，探索民间监督机制和途径，最终在自己的公信力树立后形成一个对NGO的监督机构，就像美国的公益咨询研究机构一样。”陶传进教授很有信心。

　　（编辑 张由存）