——访“三农”问题研究专家、清华大学人文社会科学学院教授解安

　　■本报记者 崔克亮

　　 今年，中国改革开放整整３０年了。步入而立之年的中国改革尤其是农村改革大业究竟“立”起来了没有？还面临哪些障碍？继续改革的路径和方向何在？这是政、学、农等各界人士正在集中反思的问题。

　　 按官方主流学者的说法，这３０年来农村改革主要做了三件大事：一是建立了以家庭承包经营为基础的农村微观经营主体；二是培养了市场机制，促进了农产品和农村其他生产要素的流通；三是本世纪初开始明确统筹城乡经济社会发展的基本方略。这三个方面都有创造、都有推进，但是都还没有完成，各方面的看法还没有统一起来，所以还要继续推进农村改革。

　　 另有一些学者则从不同角度提出了异曲同工的见解。他们认为：现代化的本质是制度变革。第一项是对财产权利的保护，尤其是对私有财产的保护。第二项是民主政治制度的建立。一切国家现代化成功的秘密不过是它们确立了这样两项最基本的制度，农村社会转型当然也不例外。为建立这样的制度，从改革基本操作层面看，改革者不可避免地面临最具有颠覆性威胁的三个方面的社会冲突，第一个是国家和社会的矛盾（涉及横向分权）；第二个是中央和地方的矛盾（涉及纵向分权）；第三个是劳动和资本的矛盾（涉及要素分权）。这三方面的冲突每一方面都与农村社会有关。而中国农村的社会经济转型始终离不开自己的特殊问题。所谓“三农”问题，概而言之——农业是效率问题，农村是就业问题，农民是权利问题。

　　 基于一般读者的视角，具体而言，农民何时能获得普适的国民待遇（城乡统一户籍）？农地何时能真正归劳作者所有？城乡一体的社会保障体系如何建立？何时才能建立？中国特有的农民工问题有无终结之道和终结之日？有技能的青壮劳动力纷纷离乡打工后，何以在几成“空巢”的贫困农村发展经济、社会事业？

　　 带着上述问题，中国经济时报记者日前专访了长期致力于“三农”问题研究并取得丰硕成果的清华大学人文社会科学学院解安教授。刚一触及这些话题，解安教授即开门见山地指出，现在农村改革中存在的许多问题，如农村基础设施建设、社会事业发展以及农民土地权益保障和贷款难等问题，根源都在于根深蒂固的二元结构与形成这种结构的制度安排。

　　 加速农村基础设施建设和社会事业发展的要诀在于彻底扭转“重城轻乡、重工轻农”的国民收入分配格局

　　 中国经济时报：可以说，中国新时期改革大业滥觞于农村改革，而现在农村改革却远远滞后于城市改革进程，农村基础设施建设和社会事业发展都远较城市落后，以至于学界中流行“中国城市像欧洲，农村像非洲”的说法。您长期深入农村调查，对中国三农的现状有什么样的判断？

　　 解安：长期以来，中国对城市与农村、工业与农业、市民与农民实行的是两种不同的社会经济政策，并由一系列现实制度做支撑。这一“城乡二元结构和制度”严重制约着新阶段中国农村综合配套改革。近些年，中央对三农的政策支持力度不可谓不大，但到目前为止，我国农村基础设施建设和社会事业发展仍十分滞后。为什么？就是由于这一根深蒂固的“二元结构和制度”仍然决定着“重城轻乡、重工轻农”的国民收入分配格局。

　　 ２００５年，中央财政用于“三农”的支出达２９７５亿元，比２００４年实际执行数增加３４９亿元，增长１３．３％；２００６年，中央财政用于“三农”的各项支出共３３９７亿元（不包括用石油特别收益金安排的对种粮农民综合直补的１２０亿元），比２００５年增加４２２亿元，增长１４．２％；２００７年，中央财政用于“三农”的支出增加到３９１７亿元，增长１５．４％。而“三农”支出占财政总支出的比重却由２００５年的８．８％下降为２００７年的８．４％。其实，这些年随着财政总收入的不断增加，每年财政总支出的增幅都是两位数，显然用于“三农”支出的增幅大大低于财政总支出的增幅。因此，虽然财政用于“三农”支出的总量与增量有所增加，但其占财政总支出的比重不是在增加而是在下降——这不能不说是“城乡二元结构与制度”仍在支配着国民收入分配格局。

　　 要想破除这一根深蒂固的二元结构与制度，中央必须首先在国民收入分配格局上迈出关键的第一步：把投资重点放在农村基础设施建设和社会事业发展上，实现城乡基本公共服务均等化；什么时候“三农”支出占财政总支出的比重同步增加了，所谓“重中之重”才能从根本上落实。

　　 他山之石：积极扶持农民互助金融合作组织

　　 中国经济时报：目前，中国农村金融最大的问题仍是农村资金通过各种金融渠道由农村流入城市，而农村贷款难问题始终未能得到解决。据专家计算，２００６年，通过农村“存贷差”流入城市的资金居然高达１．２８万亿元。如何从速扭转这种资金倒流、“劫贫济富”的现象？改善农村金融困境的良策安在？

　　 解安：２００６年１２月２０日，银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》。总体上看，该《意见》的内容既有国际化的视野，又具有比较强的专业性和创新性。２００７年银监会先在６个省推行建立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社三项措施，２００８年在３１个省广泛推行。我个人认为，新型农村金融机构的出现，对解决当前农村地区金融服务缺失问题、迫使农村信用社这样的“老牌”农村金融机构改制等是一项有益的尝试；但是，我们必须清醒地认识到由于农民缺乏抵押品（《物权法》虽承认承包经营的土地和宅基地属于用益物权，但又不允许其作为抵押品在银行贷款），也难以解决广大农民贷款难的问题。实际上，新增金融机构仍是只存不贷，没有跳出原有的框架，可能又成为一种新的“抽水机”，加剧农村资金的倒流。据农业部政策体制法规司原司长郭书田介绍，最近，本属政策性银行的农业发展银行居然提出要从事经营性信贷业务，又回到“一身二任”、政企不分的老路上来。真正以“为农民服务”为宗旨而不以盈利为目的农民合作金融机构，却得不到必要的政策扶持而难以发展。这显然是“二元结构与制度”在农村金融问题上的反映。

　　 在农村金融方面，韩国有着非常成熟的经验，可资我国借鉴。韩国农民从不为贷款而发愁，其贷款统一归口于农协银行。韩国农业金融的最大成功之处在于政府积极扶持组合金融，尤其以相互金融为中心建立了自成一体的良性资金循环体系。政府为动员组合成员出资存款，规定互助金融的储蓄年息比一般银行要高出２％－３％，从而能吸收几乎所有农村地区闲散资金，用于农民组合成员必要资金需求上；农协还可以通过在金融市场上发行由政府担保的农业信贷债券来筹集资金；此外，农业协同组合中央会还可通过政府和中央银行获取优惠利率贷款，并可向其他金融机构甚至是外国机构贷款以满足资金需求。农业协同组合中央会的资金通过农协的信贷部门向农民社员提供，其银行贷款的利息十分低廉，其贷款范围广、种类多，主要用于农民生产经营、购买土地和机械、农业资源开发、农业生产结构调整、子女教育及与农业相关的工程项目等。韩国农业发展一直得到这一资金良性循环的金融体系支持。到目前，农协自己经营的银行已达１０８８家，遍布韩国所有农村。农协存款总额已经超过了韩国最大的商业银行——国民银行，成为韩国最大和最受信赖的“民族银行”。

　　 反观中国，既然现在允许国外大银行和各种所有制金融机构进入农村，我们有什么理由限制或不去扶持农民合作金融的发展呢？给外资和私人资本的国民待遇，也都应该给农民互助金融合作组织。其实，亚洲金融危机时期出现的农民互助合作基金会，是由于信用社不姓“农”而姓“商”被迫诞生的农民互助金融组织，只是因为其制度不健全、管理跟不上而被关闭。这给我们下一步落实中央政策、发展农民互助金融组织以极大启发：对全国各地出现的互助会、基金会等萌芽形式绝不可采取放任自流的态度，要因势利导，积极创造条件。在中央尚未出台《农民互助金融合作组织法》之前，可参照２００６年１１月１日全国人大常委会审议通过的《农民专业经济组织合作法》，把规范的对象扩大，对专业合作组织可以作广泛的理解。金融也是专业，基本原则、管理办法同样也适应于金融合作组织。目前，银监会已出台了乡镇以下地域性“农村资金互助社”的管理办法。当然，最好的办法是，随着形势的发展，农村资金互助社注册的增多，及时出台《农民互助金融合作组织法》。

　　 我相信，在经济全球化这一大背景下，这个大方向是正确的，这个路子总是要走的——这是国际的经验。不仅韩国、台湾地区、日本走了这条路，而且欧美也走了这条路。如欧美合作金库就是专门为农场主服务的，其性质是一样的。

　　 其实，农村金融没那么复杂，国际上有着非常成熟的经验可资借鉴：一是要有专门从事政策性信贷业务的政策银行（中国是农业发展银行）；二是要有从事商业性信贷业务的商业银行；三是要有以服务农民为宗旨而不以盈利为目的的合作互助性质的金融机构。这三种金融机构的职能定位明确，不能混淆。

　　 把农民的土地承包权股份化，实现“新的两权分离”

　　 中国经济时报：据统计，中国每年从农民手里征用的土地将近２０万公顷，因征地引起的农村群体性事件已占到全部农村群体性事件的６５％以上。因违法征地等引发的农村群体性事件已成为“影响农村乃至社会稳定的一个突出问题”。为此，中央财经领导小组办公室副主任陈锡文曾表示，在建设新农村过程中，中国政府将继续坚持实施最严格的耕地保护制度，以维护农民土地使用权这一最根本的权益。

　　 中外的市场经济理论和实践证明，物权明晰是市场交易的基石，已然选择了市场经济这条不归之路的中国，将地权这一要素市场中最基本的物权进一步明晰化乃至“私有化”，恐怕是中国土地制度改革不容回避的基本方向。您怎么看？

　　 解安：严格说，对农民土地权益的侵占，也是“二元结构和制度”在农村土地制度上的反映。

　　 尽管我国农村剩余劳动力绝对过剩，但随着劳动力的转移，如果不注重土地使用权流转市场的超前培育和及时跟进，会严重影响农业产量。美国发展经济学家刘易斯提出的“零值农业劳动假说”是不适合中国国情的。这一假说的实质内容是，由于一部分农业劳动力的劳动贡献为零，则把这部分人转移出农业部门，在其他要素条件不变的情况下，不会影响农业产量。而事实上，随着农村剩余劳动力的转移，全国各地出现了不同程度的土地抛荒和农业生产的“三化”（兼业化、老龄化和女性化）现象。近年来，粮食“产不足需”，恐怕这是一个很重要的根源。其实，这一假说早就遭到过以美国经济学家西奥多·Ｗ·舒尔茨为代表的一些学者的批评。舒尔茨在《改造传统农业》这部著作中曾引用１９１８年～１９１９年印度发生的一次流行性感冒（大约有２０００万人丧生，农业劳动力的死亡率大约为８．３％，造成了１９１９～１９２０年印度农业播种面积和农业产量下降）来否定这种学说。

　　 中国虽然人地矛盾十分突出，但已通过家庭承包制对其做出了反应，如把土地均分，以容纳农村庞大的劳动力。面对这样长期形成的、较为稳定的要素分配格局，有部分劳动力转出，重新配置要素必有一个时滞，从而造成一时减产。世界各国在农业现代化进程中都出现过类似现象。如法国和日本二战后随着农村劳动力的转移，农业人口的兼业化、老龄化和女性化现象十分严重，它们后来也是通过土地流转（租赁、委托经营、买卖等）解决了这一问题。中国作为后起国家，是完全可以引以为戒、避免重蹈覆辙的。随着新农村建设的展开，必将有大量农村劳动力从土地上转出。所以，如何对土地使用权流转市场进行超前培育和及时跟进，是需要认真研究的重要问题。

　　 对此，理论界曾提出土地国有化和私有化方案。我一直主张，把农民的土地承包权股份化，实现“新的两权分离”，即把土地实物形态所有权和价值（股份）形态所有权分离，实物形态所有权仍归集体，价值（股份）形态所有权即承包经营权归农民所有。这样，不仅符合《农村土地承包经营权流转管理办法》第七条规定的“农村土地承包经营权流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴”；而且集体也有权“禁止改变流转土地的农业用途”；另外，由于农民独立的承包经营权得到了制度保障，有助于土地使用权流转市场的培育和发展，从而更为顺畅地推进城市化，且有效保障农民可持续的增产增收；更为重要的，随着土地使用权流转市场的发展和成熟，必将逐步突破政府垄断一级市场和经营二级市场的原有法律框架，让市场在资源配置中真正发挥基础性作用。

　　 只有这样，才能突破小农经济，发展现代农业。

　　 民工潮——中国工业化进程中一道独特而酸涩的“风景线”

　　 中国经济时报：您发表在《人民日报》（２００７年６月８日第１５版）上的《将新农村建设向城市延伸》一文影响很大，转载率很高。我很想知道，一年过去了，您对这一问题有何新的研究和思考？

　　 解安：不错，我的确想过写一篇题为“再论将新农村建设向城市延伸”的文章，主要是解决中国的准城镇化问题，即通过何种途径让农民工真正变成产业工人，在城市扎下根来，成为名副其实的市民。２００５年我国的城镇化率是４３％。其实，这是准城镇化率。大部分农民工虽然在城市打工多年，有稳定工作和收入，但就是在城市扎不了根，究其原因无非是住房和社保这两大问题不能从根本上得以解决。城市的根扎不进去，农村的根就拔不了，就无法实现农地规模化经营和发展现代农业。

　　 可见，解决农民工的住房和社保问题就成了我国城市在新农村建设中的一项根本性任务。具体方案是：农民工以宅基地置换城市的住宅；以承包地置换城市的社保；将“城中村”改为城市居民委员会或居民小区等。现在，成渝作为城乡综合改革配套试验区正在尝试，还有其他城市也在探讨。虽然这与现行《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》相关条文相悖，但在目前的中国，舍此恐无他途。随着试点的顺利进行、大家对这个问题有了正确认识之后，其他城市都可以“试”。如果各地都取得了成功，下一步要做的就只是修改相关法律条文了。

　　 城市在新农村建设中还有其他很多艰巨任务，如建“职教城”。应将新农村建设的主体由农民扩展为全体国民，使其成为一种物质文明、精神文明、政治文明和生态文明四位一体的泛国民的现代化建设运动。