坚持从紧货币政策 实施区域弹性调控的思考

　　李怀珍 中国银监会湖北银监局局长

　　提要2007年以来，为防止经济运行由偏快转向过热，防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀，国家出台了一系列宏观调控措施，从货币政策来看，先后11次调高存款准备金率，6次提高存贷款基准利率，频率之高创下了我国宏观调控历史的纪录。这些调控措施的出台是及时的、有力的，方向是正确的，保证了国民经济的持续、平稳、快速发展。但是，宏观调控是一把“双刃剑”，在控制经济过热势头的同时，也会对经济各个层面产生影响。因此，在考虑调控总量的同时，需要解决好国民经济的体制性矛盾和结构性矛盾，需要兼顾地区差别、机构差别、行业差别，尽量避免出现负面影响。

　　一、实行区域弹性调控政策是解决宏观经济运行根本问题的必然选择

　　2007年以来新一轮宏观调控的背景是流动性过剩，但是当前的流动性过剩仅仅是表象，并非一般经济学意义上的货币过剩，其深刻的背景和根源还在于经济结构的失衡，表现为货币的结构性过剩和结构性短缺并存，货币流动性过剩和资金相对稀缺并存。从流动性的地域分布来看，面临流动性过剩的主要是东部沿海地区；从城乡格局来看，城市面临流动性压力而农村仍然是资金的洼地。因此，导致我国宏观经济运行各种问题的深刻根源在于非均衡的产业结构、非均衡的需求结构、非均衡的区域结构。

　　早期结构主义发展经济学认为，发展中国家普遍存在着经济结构差异和不平衡现象，并面临着大规模的经济变动和经济结构调整。由于市场经济不发达和经济体制转轨刚性，在单一的货币政策下，经济发展过程中会出现明显的“回波效应”，这在一定程度上会加剧我国经济结构的差异和不均衡性，甚至会导致贫富差距的不断扩大和利益冲突的发生。因此，当前我国经济运行中存在的结构性问题必须使用结构性的调控方法来进行调控。否则，单纯实施统一的政策，进行总量调控，没有有效引导结构调整，则会事倍功半，不仅不能实现调控预期目标，反而会加剧经济失衡。理由如下：

　　（一）统一的调控政策会对不同的区域和群体带来不同的影响

　　统一宏观调控政策对不同区域的经济金融运行影响有显著的差异，从而产生不同的效应，这在经济运行中已得到很好的证明。比如，不同的货币乘数在统一的存款准备金率作用下就会拉大不同地区间的货币供应量的差距。中西部地区的货币信用化水平和东部地区差距甚大，现金漏损率较高，使得中西部地区的货币乘数低于东部地区，甚至低于全国平均水平。另外，受经济发展水平制约，中西部地区的存款增长能力远远低于东部发达地区，因此，按同一比率缴存存款准备金势必加剧中西部地区资金匮乏的状况，使之在经济发展的“低水平均衡陷阱”越陷越深。当提高法定存款准备金率时，中西部地区的货币供应量减少的幅度要比东部地区大得多；相反，当降低法定存款准备金率时，中西部地区货币供应量增长的幅度要比东部地区少得多。

　　（二）统一的调控政策会加剧资源结构性配置失衡

　　一方面，由于我国东中西部区域货币化程度的差异导致资本规模和效益的差异，由于资本追逐效益最大化的特性，大量中西部资金会被吸引到资本回报率高的东部地区，从而加剧了本来资金较为稀缺的中西部地区的资金困难。另一方面，在对银行信贷实行严格的规模控制和进度控制的情况下，一些商业银行面临陡然增大的政策风险和紧缩压力，银行会首先压缩流动性较强的中小企业、农民等弱势群体的信贷需求，而优先满足盈利稳定的大企业资金需要，客观上导致银行信贷继续向大客户倾斜，中小企业、弱势群体、弱势区域的金融供求矛盾也会更加突出。

　　（三）统一的调控政策没有考虑到不同区域和群体的承受能力

　　在统一的宏观调控政策下，东部地区由于具有相对高效的金融组织体系和金融市场，可以通过金融中介和金融市场两个渠道实现储蓄向投资的转化，因而对宏观调控有着较强的承受和消化能力，对其经济发展的冲击相对较小。与此同时，由于金融市场的发展程度较低，银行信用仍是中西部地区储蓄向投资转化的基本渠道，因而对宏观调控反应敏感且适应周期较长，信贷紧缩等宏观政策往往会对其经济发展产生较大的冲击。因此，统一的宏观调控政策就会对不同区域发展产生不同的效果。

　　（四）统一的调控政策会使市场主体行为发生变异

　　以商业银行为例，近几年，商业银行加快改革发展步伐，探索并逐步实施以经济资本管理为核心的市场化经营管理机制。但目前宏观调控中数量型的调控方式，影响了商业银行市场化长效运行机制的实施。同时，与各行正在逐步完善的经济资本管理产生明显冲突，它改变了经济资本管理制度的实施路径，影响了经济资本的回报约束，使银行陷入“两难”境地。这些对银行运用市场化手段调控信贷的能力提出了挑战，也扭曲了银行经济资本管理机制，如何在信贷投放中做到既符合宏观调控要求，又能加强经济资本约束，确保不断提高经营质量和效益，成为商业银行急需解决的问题。

　　二、关于实施区域弹性宏观调控政策的建议

　　根据蒙代尔最优货币区理论，只有在经济同质的区域内实行统一的货币政策，才有利于整个区域的发展。然而，我国东中西部地区、城乡地区在要素流动性、贸易开放度、产业结构、通货膨胀等各个方面都存在很大的差距，并不能满足蒙代尔最优货币区的条件。为进一步提高宏观调控质量和效果，规避政策执行中负面效应，需要准确把握调控的切入点，实施有差别的市场化调控措施，增强调控的区域弹性，避免“一刀切”，促进区域、城乡经济金融均衡与协调发展。

　　（一）在目标上宏观调控应立足于调整结构

　　针对当前我国经济结构失衡这一根本性问题，宏观调控的切入点应当立足于经济结构调整，应当在进一步加快产业结构调整的同时，重视和突出区域结构和城乡结构的调整，促进区域、城乡经济协调发展。在产业结构调整上，应继续按照“区别对待，有保有压，扶优限劣”的调控原则，综合运用经济、法律、行政等手段，严格控制“两高一资”行业，积极扶持节能减排和高新技术产业，促进产业结构优化升级和经济增长方式转变。在区域结构调整上，应妥善处理总量平衡与结构平衡的关系，实施适度差异化的区域金融调控政策，如实行差别存款准备金率、差别再贷款率、差别再贴现率和差别利率政策，调整各地区的资金边际利润率，改变货币供应量的地区分布，促使社会资金在保持总量平衡的同时趋向地区平衡。在城乡结构调整上，应通过宏观调控的激励引导，促使金融资源更多地流向农村，支持“三农”的发展。具体来说，就是采取税费减免、财政贴息、优惠的存款准备金率、公共财政转移支付、进一步完善农村社会保障机制等手段，支持涉农金融机构立足“三农”做大做强，引导金融机构加大对农村地区的信贷支持力度；同时建议出台《社区投资法》，规定地方金融机构所吸收存款必须按一定比例投放在当地的方式，为缩小城乡发展差异、加快县域经济和农村经济发展提供法律依据。

　　（二）在方式上宏观调控应着力于引导市场主体行为

　　宏观调控的实质是“看得见的手”对市场主体的引导，通过市场内在机制发挥作用，正确引导市场主体的预期，促其自觉走上调控指引的方向，以此持续、渐进地影响宏观经济。因此，有效的调控方式应当有市场主体的理性配合，有效的调控方式也就是市场化的管理方式，而这种市场化的管理方式必须要有坚实协调的微观基础。随着我国微观市场主体市场化程度、理性化程度和多样化程度不断提高，宏观调控的手段、方法、力度也必须更加科学化、理性化和多角度。比如运用存款准备金、利率等手段调控流动性时，应当同时考虑银行在稳健经营、利润最大化、服务客户、可持续发展等方面的理性化商业选择。在前一阶段的调控中，总量控制和时间进度控制等调控手段使用较多，这对于银行业金融机构的经营影响大，特别是作为支农主力军的农村信用社，在中西部地区农村新增贷款中占有90%以上的份额。宏观调控需要兼顾中小企业和“三农”等行业、群体的融资困难，虽然调控措施易操作、“见效快”，但是简单的“一刀切”，在全面收缩社会流动性的过程中，很难适应社会主义新农村建设对金融服务的需求。建议在下一步调控中，遵循市场经济规律，正确运用各种调控工具引导市场，特别是要注意多用市场化手段，多用市场化程度较高的手段，多用结构性手段和价格性手段。否则，干预不当和过度可能导致“政策失灵”，进而影响市场正常运行，形成市场主体的非理性预期，其结果可能是控制了“快”，也丢掉了“好”。

　　（三）在手段上宏观调控应审慎选择有效工具

　　前一阶段，宏观调控手段集中体现在货币政策工具运用上，这没有解决好流动性过剩问题，而造成了部分银行业金融机构的流动性不足，全社会投资、信贷和贸易顺差的过快增长问题被认为是调控“政策异化”的最终反应，因此应重视提高调控手段的科学性。一方面，应提高调控工具选择的科学性，实施从紧的货币政策不仅仅调控总量，也应当根据实际调控结构，并根据不同的情况有针对性地选择调控工具，在运用总量调控工具的同时，针对当前经济结构性的问题，可以更多地考虑一些选择性、结构性调控工具，对总量性工具也应根据实际采取差别化的方式，对经济金融运行实施结构性调整。另一方面，应提高调控政策组合的科学性，加强投资政策、市场主体准入政策、财政政策、金融政策、收入政策及其他公共规制政策的协调配合，特别是各管理部门在宏观经济政策的出台上，应进一步加强沟通和协调，打好宏观调控“组合拳”，避免政策效应的互相冲突和抵消而影响调控效果，增强调控合力。

　　（四）在对象上宏观调控应高度关注差异特性

　　建议针对不同的调控对象及各个时期不同的调控目标和调控重点，实施有差别的、精细化调控措施，对国家经济战略重点地区、重点行业和社会弱势群体的融资放宽或不予规模控制，对重点区域银行业金融机构及所有中小银行业金融机构实行差别存款准备金率制度，按10%~30%的折扣率执行有关提高存款准备金率的政策。具体应考虑五个方面的差别：一是地区差别。针对东中西部地区、城市与农村经济发展的差异性，结合西部开发和中部崛起战略的实施分别采取不同的区域调控政策，特别是要加大对重点地区和中西部地区的政策倾斜力度。比如武汉“1+8”城市圈综合配套改革正在实施，对金融服务提出了更高要求，而在当前从紧的政策下，资金供求矛盾非常突出，应对武汉城市圈“两型社会”建设等改革试点地区给予财政、信贷政策扶持，使之更好地同地方产业政策、经济发展战略相适应。二是机构差别。应区别不同类型银行业金融机构的改革发展状况及对调控政策的承受能力，实施差别存款准备金率政策，特别是对欠发达地区、农村地区的地方性金融机构可考虑实行较低的存款准备金率，并在再贷款、再贴现上实行优惠利率，取消对中小金融机构特别是农村信用社贷款规模的控制。三是行业差别。长期以来中小企业融资困境一直是困扰地方经济金融运行的难题，在从紧的货币政策下这一问题可能进一步加剧。应区别大型企业与中小企业、过热行业与朝阳行业的特点，完善对小企业、创新板块融资的支持体系，实行优惠利率、增加财政补贴、减免中小企业融资费税等手段，加强对小企业融资的引导和激励。四是群体差别。应重视和关心社会弱势群体，关注从紧货币政策下农民、进城务工人员和城镇下岗职工等弱势群体融资难问题，对这些群体予以贷款利率优惠和财政贴息支持，把宏观调控与改善民生更好地结合起来。五是“症结”差别。当前，成本推动型、需求拉动型、国际输入型、体制转轨型因素都可能导致通胀压力加大。在现实中，这些因素很难截然分开，但会有主次之分，这就需要审时度势，找准根源，分类调控。如对成本推动型的物价上涨，可考虑出台促进生产和增加市场供给方面的政策；对需求拉动型上涨，则应重点调控总需求，抑制需求过快增长；对国际输入型上涨，就要重点考虑完善避险机制和出台价格平抑政策；对体制转轨型上涨，则应既完善市场化的价格形成机制，又要考虑社会承受能力，把握价格改革时机和力度。

　　来源：金融时报

　　编辑：倪鹏翔