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亟须推进农村社区服务体系建设

http://www.sina.com.cn 2008年03月10日 02:30 中国经济时报

  王景新

   未来5-10年,是我国农村社会事业发展的重要机遇期,适时推进农村社区服务体系建设意义重大

   自《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“完善公共财政制度,逐步实现基本公共服务均等化”和“把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村……”之后,“社会公平正义”和“基本公共服务均等化”等新执政理念正在逐步转变为各级政府的战略和政策。中共十七大号召为“确保到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标”,要“加快推进以改善民生为重点的社会建设……扩大公共服务,……促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会”。一切迹象表明,农村社区服务体系将进入一个快速建设和发展时期。

   农村社区服务体系建设,应包括重构农村社区公共服务体系,恢复农村社区互助服务体系,建设农村社区服务业体系,以及构造“三大服务体系”的体制和机制。当前阶段,积极推进我国农村社区服务体系建设意义重大。

   第一,推进农村社区服务体系建设,是贯彻党的十七大精神,落实科学发展观、统筹城乡发展、逐步实现基本公共服务均等化、城乡居民共享改革和现代化建设成果的必然要求和重要举措。

   第二,推进农村社区服务体系建设,是缩小城乡居民收入和财富差距,建设全面小康与和谐社会的重要前提。当前我国城乡居民经济机会和收入能力上的差距,很大程度上源于城乡社区服务体系、条件和水平上的差异。今后五年,是我国全面建设小康社会的关键时期。抓住机遇,建设农村社区服务体系和运行机制,有利于缩小城乡差距,促进社会主义新农村建设,夯实全面小康社会与和谐社会的基础,到2020年如期实现“建成全面小康社会”的目标。

   第三,推进农村社区服务体系建设,是把我国城市《“十一五”社区服务体系发展规划》向农村社区延伸的重要步骤,也是保障村级组织有效运转,凝聚社区的人心、人气,提升社区共同体意识的重要基础。总结城乡社区服务体系建设已有的实践经验,构建统一的农村社区服务体系,使各类支农惠农的政策和经济资源在农村社区层面得到整合,显得十分紧迫。

   农村社区服务体系建设已有良好开端,但离“社会公平正义”、“基本公共服务均等化”及“全面小康”的目标还有很大一段距离

   近年来,在“工业反哺农业、城市支持农村”以及“基本公共服务均等化”等理念逐渐转变为战略与政策的大环境下,“基本公共服务均等化”和“公共财政覆盖农村”的研究已经比较广泛地展开。

   在实践层面,社会主义新农村建设,“村村通”以及“村庄整治”(道路硬化、卫生洁化、庭院绿化、河渠净化、环境美化)等各项工程的实施,农村社区服务体系建设已有良好开端。(1)农村社区公共服务体系建设有所加强。公共卫生服务网已经基本覆盖农村社区,三级医疗预防保健网初步建立;农村义务教育制度得到了贯彻;农村社会保障体系逐渐形成,许多地方已经建立了农村社会养老保险制度;农村最低生活保障与特困户救助制度开始得到贯彻;五保户供养体系有了发展;农村文化体育事业得到重视。(2)农村社区互助服务有一定恢复和重建。如红白理事会、互助基金会、社区邻里服务中心等。社区专业性服务组织发展较快,许多地方已经建立了与农村居民生产生活密切相关的专业协会,这些协会涉及农村居民生产生活的许多方面。(3)农村服务业正在孕育发展。我国农村服务业包含了“农村交通运输和邮电、批发零售贸易与餐饮、金融、保险、公用事业、社会服务、文化、教育、体育、卫生、科技、信息”等多个行业,门类比较齐全。特别是与“三农”工作关系重大的科技、信息和农民教育等一些新兴服务业发展较快。

   但是,农村社区服务体系发展还不能适应“社会公平正义”和“基本公共服务均等化”的要求。一是农村社区服务的整体水平低,城乡差距过大;二是地区发展不平衡,东、中、西部之间的农村社区服务差距巨大;三是财政对农村社区服务体系建设的投入长期不足,缺乏总体规划,农村社区服务体系运行体制不顺、机制不活;四是尽管农村社区公共服务的财政投入不断增强,但村集体的配套资金仍然是不小的负担,各种各样的“化”的建设更需要农户“一事一议”筹资筹劳,演变为“后农业税时代”农民负担的新形式。

   我国农村社区服务体系建设亟须研究解决的一些重要问题

   第一,研究农村社区的规划、设置以及与村民委员会的关系。我们认为:农村社区原则上以行政村为单位规划和建设,实行“一村一社区”;同时,允许“村寨社区”、“自然村社区”等多种模式;已经形成自然村“片区联创”格局(如海南)的,可按现有布局,形成以中心村带周边若干自然村的社区公共服务共同体;村落已经集镇化或形成中心村格局,以及一个自然村中聚集了若干行政村的,应按“多村一社区”规划建设;已形成农民小区的按“社区设小区”规划和建设。前三类社区的自治或管理服务,在村民委员会自治组织框架内进行制度性安排;后两类社区的自治或管理服务,可以参照城市社区组织形式探索新的管理和服务模式。

   第二,妥善解决农村社区服务体系建设的经费来源,构建维系其正常运转的长效机制。

   从农村社区服务设施建设看投入需求巨大,但分年度建设,国家财政有能力承担。比照城市社区服务体系建设的要求,农村社区服务基础设施应达到十有,即:有村“两委”办公楼,有村民议事活动场所,有社区事务受理服务站,有社区广播和呼叫服务设施,有警务或治安巡逻室,有卫生室或医疗站,有幼儿园,有公共体育设施,有图书室等公共文化设施,有养老院和老年活动室。目前我国约64万个行政村中,假设有50%的村要重建或修缮这些设施,按每村至少30万元左右的投入计算,那么全国则需要约一千亿元左右,按五年建设期,每年度需要投入200亿元。

   从维系村级或社区组织正常运转和提供基本公共服务的需要看,亟须构建经费保障的长效机制。维系社区组织正常运转和提供基本公共服务,至少包括十项费用:村或社区干部工资,村或社区办公经费,社区五保户供养,社区特困户救助,社区集体成员合作医疗补贴,乡镇大病统筹费补贴,社区文化活动费用,社区医疗室及医务人员补助,社区环卫员的工资以及保洁与垃圾运送费用,社区基础设施和村庄整治后的养护。根据经验判断,保障这些费用,每村按1500-2000人规模计,最低标准5-10万元,中等标准10-40万元,较高标准40-70万元。如果有30万个村需要财政补贴,那么每年需要补贴150-300亿元。

   第三,优化整合各方资源,保证投入效率和农村社区有序发展。当前,我国参与社会主义新农村建设的部门和资金渠道多元化,应该在政府与农村社区之间构建一个交流平台,在统一规划的基础上探索整合各种支农资源,在中央“大部门制”尚未形成之前,在农村社区尝试整合部委的支农惠农资源(比如农业部、国土部、民政部、交通部、水利部、扶贫系统等支农扶贫等方面的资金),形成有计划、分步骤、高效率的社区建设、社会发展和社区治理机制。

   第四,当前两大趋势表明,亟须构建农村社区服务体系的新体制和机制。第一种趋势是,在“公共财政的阳光”尚无力“覆盖农村大地”的阶段,村域集体经济收入直接决定了社区公共服务的水平;但是,公共服务分担已超出村集体经济承受能力,成为村级债务的新来源。

   第二种趋势是,农村社区公共服务设施建设和社会事业发展的费用,过多地转移到由农民和农民集体承担,很大程度上减少了农民可支配收入,成为取消农业税后农民负担的新形式。取消农业税后,农民负担不再是“头税轻、二税重、三税是个无底洞”的格局。当前农民负担有三重含义:本应由公共财政支付、却转移到由农民或农民集体负担的农村基本公共服务费用;本应由农民或农民集体支付,但超出了农民或农民集体承受能力;属于农民合法权益,但因种种原因隐含在不平等交换中的农民损失的收益。

   我们的初步结论是:农村社区服务由公共财政包下来是不可能的,但让农民分担又是不公平的。解决这些问题,可能的出路在于:构建以公共财政供给为主,村社集体、私人、中小企业和民间机构多方参与的供给体制和机制,形成责权明晰、配置合理、和谐有序、可持续发展的农村服务体系。

   (作者单位:浙江师范大学农村研究中心)

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