亟须推进农村社区服务体系建设

　　王景新

　　 未来５－１０年，是我国农村社会事业发展的重要机遇期，适时推进农村社区服务体系建设意义重大

　　 自《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”和“把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村……”之后，“社会公平正义”和“基本公共服务均等化”等新执政理念正在逐步转变为各级政府的战略和政策。中共十七大号召为“确保到２０２０年实现全面建成小康社会的奋斗目标”，要“加快推进以改善民生为重点的社会建设……扩大公共服务，……促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。一切迹象表明，农村社区服务体系将进入一个快速建设和发展时期。

　　 农村社区服务体系建设，应包括重构农村社区公共服务体系，恢复农村社区互助服务体系，建设农村社区服务业体系，以及构造“三大服务体系”的体制和机制。当前阶段，积极推进我国农村社区服务体系建设意义重大。

　　 第一，推进农村社区服务体系建设，是贯彻党的十七大精神，落实科学发展观、统筹城乡发展、逐步实现基本公共服务均等化、城乡居民共享改革和现代化建设成果的必然要求和重要举措。

　　 第二，推进农村社区服务体系建设，是缩小城乡居民收入和财富差距，建设全面小康与和谐社会的重要前提。当前我国城乡居民经济机会和收入能力上的差距，很大程度上源于城乡社区服务体系、条件和水平上的差异。今后五年，是我国全面建设小康社会的关键时期。抓住机遇，建设农村社区服务体系和运行机制，有利于缩小城乡差距，促进社会主义新农村建设，夯实全面小康社会与和谐社会的基础，到２０２０年如期实现“建成全面小康社会”的目标。

　　 第三，推进农村社区服务体系建设，是把我国城市《“十一五”社区服务体系发展规划》向农村社区延伸的重要步骤，也是保障村级组织有效运转，凝聚社区的人心、人气，提升社区共同体意识的重要基础。总结城乡社区服务体系建设已有的实践经验，构建统一的农村社区服务体系，使各类支农惠农的政策和经济资源在农村社区层面得到整合，显得十分紧迫。

　　 农村社区服务体系建设已有良好开端，但离“社会公平正义”、“基本公共服务均等化”及“全面小康”的目标还有很大一段距离

　　 近年来，在“工业反哺农业、城市支持农村”以及“基本公共服务均等化”等理念逐渐转变为战略与政策的大环境下，“基本公共服务均等化”和“公共财政覆盖农村”的研究已经比较广泛地展开。

　　 在实践层面，社会主义新农村建设，“村村通”以及“村庄整治”（道路硬化、卫生洁化、庭院绿化、河渠净化、环境美化）等各项工程的实施，农村社区服务体系建设已有良好开端。（１）农村社区公共服务体系建设有所加强。公共卫生服务网已经基本覆盖农村社区，三级医疗预防保健网初步建立；农村义务教育制度得到了贯彻；农村社会保障体系逐渐形成，许多地方已经建立了农村社会养老保险制度；农村最低生活保障与特困户救助制度开始得到贯彻；五保户供养体系有了发展；农村文化体育事业得到重视。（２）农村社区互助服务有一定恢复和重建。如红白理事会、互助基金会、社区邻里服务中心等。社区专业性服务组织发展较快，许多地方已经建立了与农村居民生产生活密切相关的专业协会，这些协会涉及农村居民生产生活的许多方面。（３）农村服务业正在孕育发展。我国农村服务业包含了“农村交通运输和邮电、批发零售贸易与餐饮、金融、保险、公用事业、社会服务、文化、教育、体育、卫生、科技、信息”等多个行业，门类比较齐全。特别是与“三农”工作关系重大的科技、信息和农民教育等一些新兴服务业发展较快。

　　 但是，农村社区服务体系发展还不能适应“社会公平正义”和“基本公共服务均等化”的要求。一是农村社区服务的整体水平低，城乡差距过大；二是地区发展不平衡，东、中、西部之间的农村社区服务差距巨大；三是财政对农村社区服务体系建设的投入长期不足，缺乏总体规划，农村社区服务体系运行体制不顺、机制不活；四是尽管农村社区公共服务的财政投入不断增强，但村集体的配套资金仍然是不小的负担，各种各样的“化”的建设更需要农户“一事一议”筹资筹劳，演变为“后农业税时代”农民负担的新形式。

　　 我国农村社区服务体系建设亟须研究解决的一些重要问题

　　 第一，研究农村社区的规划、设置以及与村民委员会的关系。我们认为：农村社区原则上以行政村为单位规划和建设，实行“一村一社区”；同时，允许“村寨社区”、“自然村社区”等多种模式；已经形成自然村“片区联创”格局（如海南）的，可按现有布局，形成以中心村带周边若干自然村的社区公共服务共同体；村落已经集镇化或形成中心村格局，以及一个自然村中聚集了若干行政村的，应按“多村一社区”规划建设；已形成农民小区的按“社区设小区”规划和建设。前三类社区的自治或管理服务，在村民委员会自治组织框架内进行制度性安排；后两类社区的自治或管理服务，可以参照城市社区组织形式探索新的管理和服务模式。

　　 第二，妥善解决农村社区服务体系建设的经费来源，构建维系其正常运转的长效机制。

　　 从农村社区服务设施建设看投入需求巨大，但分年度建设，国家财政有能力承担。比照城市社区服务体系建设的要求，农村社区服务基础设施应达到十有，即：有村“两委”办公楼，有村民议事活动场所，有社区事务受理服务站，有社区广播和呼叫服务设施，有警务或治安巡逻室，有卫生室或医疗站，有幼儿园，有公共体育设施，有图书室等公共文化设施，有养老院和老年活动室。目前我国约６４万个行政村中，假设有５０％的村要重建或修缮这些设施，按每村至少３０万元左右的投入计算，那么全国则需要约一千亿元左右，按五年建设期，每年度需要投入２００亿元。

　　 从维系村级或社区组织正常运转和提供基本公共服务的需要看，亟须构建经费保障的长效机制。维系社区组织正常运转和提供基本公共服务，至少包括十项费用：村或社区干部工资，村或社区办公经费，社区五保户供养，社区特困户救助，社区集体成员合作医疗补贴，乡镇大病统筹费补贴，社区文化活动费用，社区医疗室及医务人员补助，社区环卫员的工资以及保洁与垃圾运送费用，社区基础设施和村庄整治后的养护。根据经验判断，保障这些费用，每村按１５００－２０００人规模计，最低标准５－１０万元，中等标准１０－４０万元，较高标准４０－７０万元。如果有３０万个村需要财政补贴，那么每年需要补贴１５０－３００亿元。

　　 第三，优化整合各方资源，保证投入效率和农村社区有序发展。当前，我国参与社会主义新农村建设的部门和资金渠道多元化，应该在政府与农村社区之间构建一个交流平台，在统一规划的基础上探索整合各种支农资源，在中央“大部门制”尚未形成之前，在农村社区尝试整合部委的支农惠农资源（比如农业部、国土部、民政部、交通部、水利部、扶贫系统等支农扶贫等方面的资金），形成有计划、分步骤、高效率的社区建设、社会发展和社区治理机制。

　　 第四，当前两大趋势表明，亟须构建农村社区服务体系的新体制和机制。第一种趋势是，在“公共财政的阳光”尚无力“覆盖农村大地”的阶段，村域集体经济收入直接决定了社区公共服务的水平；但是，公共服务分担已超出村集体经济承受能力，成为村级债务的新来源。

　　 第二种趋势是，农村社区公共服务设施建设和社会事业发展的费用，过多地转移到由农民和农民集体承担，很大程度上减少了农民可支配收入，成为取消农业税后农民负担的新形式。取消农业税后，农民负担不再是“头税轻、二税重、三税是个无底洞”的格局。当前农民负担有三重含义：本应由公共财政支付、却转移到由农民或农民集体负担的农村基本公共服务费用；本应由农民或农民集体支付，但超出了农民或农民集体承受能力；属于农民合法权益，但因种种原因隐含在不平等交换中的农民损失的收益。

　　 我们的初步结论是：农村社区服务由公共财政包下来是不可能的，但让农民分担又是不公平的。解决这些问题，可能的出路在于：构建以公共财政供给为主，村社集体、私人、中小企业和民间机构多方参与的供给体制和机制，形成责权明晰、配置合理、和谐有序、可持续发展的农村服务体系。

　　 （作者单位：浙江师范大学农村研究中心）