限制权力重于拆迁主导模式

　　杨涛

　　 ３月８日，全国人大代表、物权法起草人之一、十届全国人大法律委员会委员、中国人民大学法学院院长王利明透露，《城市拆迁条例（草稿）》已经拟定，正在广泛征求专家学者、被拆迁人等各方意见。据悉，在提交讨论的草稿中，开发商主导拆迁过程的旧模式将变更为政府主导模式。（３月９日《京华时报》）

　　 按照王利明的说法，“以往，政府决定开发后往往交由开发商实施具体拆迁行为，并由其与被拆迁人协商补偿标准，政府作为仲裁者。开发商的效率可能高一些，但部分开发商为了追求经济利益，往往会做出一些不恰当的行为，甚至是野蛮拆迁，严重损害了老百姓的利益。”因此，“草稿建议，拆迁属国家征收行为，由政府来主导完成。”必须承认，由政府主导来进行具体的拆迁，可能会使以往开发商一些过于野蛮的手段更少出现，有助于改善拆迁的形象。不过，由政府主导拆迁，能多大程度上改变目前拆迁的困境，我们仍然要打上一个大大的疑问号。

　　 目前的拆迁，有许多本身就是政府以公共利益为名进行的，拆迁就是由地方政府一手操办，拆迁户的不满直接就针对地方政府。即使是由开发商直接进行拆迁，事实上背后多多少少都有政府支持的影子，政府要么直接动用权力帮助开发商拆迁，要么在政策制定上、在仲裁中袒护开发商，通过影响司法来帮助开发商，拆迁户与开发商的矛盾到了最后往往就激化成为与地方政府的矛盾。因此，以往拆迁纠纷主要仍然是拆迁户权利与政府权力之间的矛盾，开发商不过是借助了政府的权力来牟取暴利，野蛮拆迁。

　　 即使将开发商主导拆迁过程的旧模式变更为政府主导模式，我们仍然难以化解这种权利与权力之间的矛盾。众所周知，土地是目前地方政府最重要的收入之一，政府要最大限度地提高土地收入，同时又要让开发商有利可图肯进行开发，就得千方百计帮助开发商降低拆迁补偿，政府在某种程度上与开发商形成利益共同体。以往由开发商直接冲锋陷阵，开发商力量毕竟有限，开发商的不合理要求还不一定能完全得逞；由政府直接出面，公权力之下，以国家名义，用运动式执法，可能拆迁户权利更难得到保障（有些地方政府甚至采取株连公务员的办法强迫拆迁，如嘉禾事件中当地政府喊出“谁影响发展，我影响他一辈子”，公然为开发商铺路）。并且，以往开发商与被拆迁户之间的直接对立，现在可能演变成为政府与被拆迁户直接对立，可能直接损害政府的权威。

　　 所以，拆迁主导模式只是一种形式，关键在于政府的权力必须得到限制。试想，如果由开发商主导拆迁，但政府能真正做到居中裁决、严格执法，开发商采取暴力进行野蛮拆迁也能得到制止，拆迁户的合法权利就能得到保护。限制政府权力的关键，首先是要将权力“关进笼子”，就是量体裁衣制定一部严格地限制政府拆迁权力的法律、法规，比如《城市拆迁条例（草稿）》提到的细化拆迁补偿标准，细化“公共利益”的范围，督促政府严格执法，对政府及其工作人员违法违规行为进行制裁。其次，限制政府权力是要给被拆迁户提供中立和公正的司法保障，要让被拆迁户利益受到开发商和政府侵犯时能得到司法救济，特别是要对政府的抽象性行政行为——规章、文件等能提起诉讼；当然，提供公正的司法保障最关键是要让司法的人财物能独立于地方政府，司法审判不受地方党政的不当干扰。最后，限制政府的权力，人大应当有所作为，人大应当就本地方关于拆迁赔偿标准、公共利益的界定进行细化，并交由当地民众进行讨论；地方人大代表应当就政府违法拆迁行为提出质询，应当行使罢免违法行政的政府领导人职务的权力，来制约滥用的公权力。