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让公共财政更加透明

http://www.sina.com.cn 2008年03月10日 02:29 中国经济时报

  黄杨

   我国的预算收支表中,仍存在预算草案粗糙、项目不细,预算报表所列科目级次太少,透明度低等问题

  ■两会特别关注之三

   “政治决策和公共管理仍然神秘。”这是一位普通老百姓看了财政部公布的2008年预算报告草案(摘要)后的感受。

   近年来,随着金财工程、政府收支分类改革等政策的实施,财政透明度得到了大幅提升。但我国的预算收支表中,仍存在预算草案粗糙、项目不细,预算报表所列科目级次太少,透明度低等问题。所以难免给人“作为纳税人,我还是不知道钱具体用在了哪里”的感觉。

  财政透明化:这是一个方向

   国际货币基金组织(IMF)在总结各国相关经验的基础上,发表了《财政透明度良好行为准则》和《财政透明度问卷》,结果显示,我国财政的整体透明度较低,在财政透明度的任一领域,我国都存在一定差距。

   根据IMF的研究,透明度指的是一种环境,即在易懂、容易获取并且及时的基础上,让公众了解有关政策目标及其法律框架、执行机构及其职责范围、经济背景,以及政策决策和决策逻辑等。

   目前,我国的预算收支表中,类级科目只有100多条,相对于国际上其他国家,我国财政部门编制的预算草案存在粗糙、项目不细,预算报表所列科目级次太少,透明度太低等问题。

   同时,我国还有大量的预算外资金,不受各级人大监督。主要是各级政府部门的收费、社保基金、地方政府土地收入等。而2006年受到广泛关注的上海社保案,很重要的原因之一就是社保资金的运行没有“公开化、透明化、对称化”的信息披露,没有受到社会的广泛监督。

   “财政透明化是一个方向。”财政部财科所所长贾康对中国经济时报记者说。

   早在1999年,经国务院批准,财政部就开始实施部门预算改革。以早编预算、细化预算、实行“零基预算”、按“二上二下”程序编制预算以及一个部门一本预算等为主要内容,部门预算改革由点到面、由浅入深不断推进,现已基本确立预算编制、执行和监督相分离的运行机制。

   到目前为止,全国除一些市县改革进展较慢、有关工作尚未到位外,其他各级财政均已建立较为规范的部门预算制度。

   “财政支出的规模越来越大,这就要求我们在工作中依法理财、科学管理。尽量做到所有支出都有科学的程序和流程,让每一笔资金在管理系统里留下轨迹,尤其是要通过加快财政信息化建设,充分利用现代科学技术和管理方法,切实提高财政科学化、精细化程度。”财政部办公厅主任、新闻发言人胡静林两会期间接受中国政府网专访时说。

  账本要细

   早在2007年两会,就有代表提出,预算安排较粗,年初往往落实不到具体支出项目,客观上存在“一年预算,预算一年”、年度执行中不断调整预算的情况。

   当时财政部对建议的答复是,实行部门预算后,预算要求做实、做细,年中调整情况明显减少。但是,预算约束刚性不强,部门随意要求追加支出的情况仍然存在。因此,各级财政还需进一步提高预算编制水平,强化预算约束,尽量减少追加,切实杜绝浪费。

   因此,2007年财政部在预算报告执行中,加强了预算执行工作,完善了有关制度措施,预算执行效率不断提高。财政监督成效明显,共查出各种违规违纪资金569亿元,挽回损失215亿元,并追究相关人员的责任。

   但中央财经大学财政学院院长马海涛认为,虽然我国实行部门预算改革后,预算编制方法也发生了重大变化。但传统的预算管理制度所造成的问题日益突出,比如政府预算不完整、不统一;预算编制较粗放、内容不细化;预算编制方法较简单、不够科学;预算编制时间短、程序不够规范;预算执行的随意性大、约束力不强,预算不透明,监督力度差等问题。传统的预算编制和管理制度越来越不适应时代的要求。

   因此,马海涛建议,改革预算收支科目,在科目的设置上尽量体现复式预算和部门预算的要求,既要包括财政预算内收支,也要包括预算外收支。预算大类科目按部门设置,下设明细项目,大类科目下再按具体支出项目编制款、项、目级明细预算。同时应将政府性的资金统一纳入预算管理,保持预算的完整性。把预算内外两块资金有机结合起来,建立统一的政府预算管理体系。

  让公众监督发挥更大力量

   美国联邦政府预算在每年2月,就将各部门审定的预算汇总成联邦政府预算建议草案,总统审查后,将联邦政府预算建议草案提交国会审议,并公之于众。预算草案公布后,任何党派、团体或部门都可以就预算提出自己的意见。并且,外国议会百分之六十的时间用在了审核各种预算。

   而我国长期以来,一些政府部门在财政资金的使用上,缺乏对纳税人负责的精神,透明度不高。这一方面导致政府部门虽然用纳税人的钱为百姓做了许多实事,却由于缺乏必要的公开、公示程序,不为民众所了解。另一方面,由于财政透明度不高,公众无法进行有效监督,公款吃喝、公费旅游、面子工程造成了巨大的行政浪费。

   目前,我国纳税人对税收使用的决策权和监督权,主要是通过两条途径实现的:一是通过自己选举的代表直接参加国家财政税收立法,审查和表决通过财政支出预算和决算草案;二是通过参与对财政税收立法草案和财政预算草案的社会讨论。其中第一条途径是主要的形式。

   对于许多发达国家都有的《纳税人权利法》,在我国也缺失。

   也许,在我国,预算问题不应只是预算监督部门所考虑的事情,也应随着财政体制改革逐步向全社会公开,接受纳税人监督。不要让纳税人监督只是“画饼充饥”。

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