财政部推行政府新收支分类体系

　　3月5日，十一届全国人大一次会议上，一份基于政府全新收支分类理念编制的财政预算报告，将摆在每位全国人大代表的案头。新的政府收支分类体系将包括“收入分类”、“支出功能分类”、“支出经济分类”三大方面。“通过这三个分类，再结合部门资金使用情况，将可以比较清晰反映出哪个部门花了这个钱，做了什么事，反映政府财政资金的整个来龙去脉。”2月28日，财政部预算司副司长在中国政府网接受访谈时说。“预算编制正朝着一个公开、公正、透明的方向不断前进。”财政部有关负责人对本报记者说。旧体系之弊：看不懂的预算报告据财政部预算司巡视员王卫星介绍，政府收支分类体系改革在2007年正式启动，但当时比较简单，子项只有5项，而2008年，要增加40多项内容。“首先要让全国人民知道，让人代会代表了解，政府预算到底是怎么安排的，到底体现在哪些方面。”王卫星说。理论上讲，所谓政府收支分类，就是按照一定的原则、方法对政府收入和支出进行的类别划分及层次设定。这显然是一项非常基础性的工作。国内外财税专家的一个普遍共识是，对政府收支进行科学分类，既是客观、全面、准确地反映政府经济活动的基本前提，同时，也是合理编制预算、组织预算执行、进行经济分析以及预算单位进行会计明细核算的重要基础。一直以来，中国的政府预算收支科目的分类方法，是计划经济时期形成并逐步沿革下来的，曾有过小调整，但本质、框架上与市场经济国家仍存在很大差别，早已远落后于时代发展。多年来，全国人大代表们一直对此意见颇多，有人将其总结为“内行人说不清楚，外行人看不明白”。“分类难以准确反映政府职能活动及其变化，是旧有政府收支分类体系的明显弊端。”有财税专家如此评价。这是因为，一直以来的支出类级科目（如基建支出、事业费、行政管理费等）主要是按经费性质和经费管理渠道设置。这种分类办法满足了有关部门对财政资金实行切块管理的需要，却不能通过某类科目完整准确反映政府在一般公共服务、公共安全、教育、医疗卫生、社会保障等方面的支出规模和结构变化，也不利于解决市场经济条件下的财政职能越位、缺位问题。同时，现有支出科目不规范、不明晰，分类较粗，显然不利于按照公开、公正、透明的现代预算管理原则进一步细化预算编制、强化预算约束，预算报告很难向人大代表、社会公众说清楚政府究竟干了什么，在具体项目中究竟花了多少钱，钱究竟是怎么花出去的。预算改革“新地基”一整套全新的政府收支分类体系或将从根本上解决上述窘境。据财政部预算司副司长李承介绍，完善政府收支分类主要内容包括三方面，建立新的政府收入分类、支出功能分类和支出的经济分类。其中，收入分类和过去相比没有特别大的变化，主要是扩大了涵盖范围，对它的体系作出了调整和完善，同时层次比过去更加清晰和明细。新的收入分类设类、款、项、目4级，按照收入来源和性质包括税收收入、社会保险基金收入、财产收入、行政事业性收费收入等9大类。改革的方向是，将财政预算内收入和预算外收入统一纳入政府收入分类体系，全面反映政府收入的来源和规模。此次政府收支分类改革的核心内容则是支出功能分类，主要是按照政府的职能活动来设置财政支出的分类科目，比如教育、文化、体育等各个方面的政府职能活动。据了解，支出功能分类的主要特点是，新分类将涵盖除债务支出外的其他所有政府支出，改变财政预算外资金长期游离于政府收支分类体系之外的局面。国家从2008年开始实施中央本级国有资本经营预算，政府收支分类科目将会对国有资本经营预算收支有所反映。“所有的收入从哪个行业来，收入是上交的利润，还是分红，还是清算，在科目体系里都有。”李承说。同时，分类标准将统一，不再在功能分类中掺杂资金性质和管理渠道分类，比如基建支出、行政事业费等。第三大类是支出经济分类，主要是反映每一项支出的具体用途。“比如住家过日子做预算，一笔钱用来打酱油还是买醋？需要有具体的安排。这一原理用在财政预算上，就要靠支出经济分类来反映。”财政部有关负责人对本报记者解释说。据了解，按照简便、实用的原则，支出经济分类科目设类、款两级，其中会包括工资福利、商品和劳务支出、对个人和家庭的补助、转移支付、资本性支出等科目。在王卫星看来，这是管理工具的改变，对民众的好处还是比较明显的，“比如一位农民兄弟，在医疗方面、子女受教育方面或者是在新农村建设，他所享受的道路、供水会有什么改变，如果这种信息比较丰富，他会更多的感受到政府资源在利用中跟他有什么关系，他也会更加关注政府预算的编制和执行”。王认为，一方面可以让民众更加清晰看懂和了解政府预算，让政府预算更好接受群众监督，另一方面，为提高预算管理水平打下良好平台。两方面都将有利于提高纳税人所纳税收的使用效益。李承指出，通过这三个分类，再结合部门资金使用情况，比如这个钱是教育部还是文化部用的，将可以比较清晰反映出哪个部门花了这个钱，做了什么事，反映政府财政资金的整个来龙去脉。而在财政部财政科学研究所副所长刘尚希看来，这一整套全新的政府收支分类体系，将会为整个预算管理体制改革提供一个崭新的平台，“一个新的地基”。[][41]