审计表明:收费公路建设运营管理存在4大问题

　　黑龙江省庆安县至铁力市(县级市)的公路收费票据(2月26日摄)。在黑龙江省庆安县至铁力市(县级市)约50公里路程的高等级公路上，管理部门共设立了3个收费站，合计收费19元，如此做法令人费解。

　　新华社记者:范迎春摄根据《中华人民共和国审计法》的有关规定，2006年审计署对北京、河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、山东、河南、湖北、广东、重庆、四川、云南和陕西等18个省(市)收费公路建设、运营、管理情况进行了审计调查。

　　审计署27日发布的18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果显示，由于一些地方政府和交通部门在发展公路的指导思想上和实施“贷款修路、收费还贷”政策中还存在一些认识偏差，加上相关的管理法规建设滞后，收费公路建设、运营、管理中还存在一些问题。

　　收费公路规模过大增加了社会运营成本

　　审计显示，一些地方政府强调要加快公路发展，但财政投入少，主要依赖银行贷款建设大量收费公路，造成收费公路建设规模过大，超出了自身财力和资源承受能力，增加了社会运营成本，增大了偿债风险和资源风险。

　　收费公路规模过大。除北京和上海外，“十五”期间16个省(市)收费公路规模增加较快，新增二级以上公路的67%为收费公路，总里程达6.35万公里。至2005年底，这16个省(市)二级以上公路总里程的54%是收费公路，其中云南省为92%，四川省为90%，黑龙江省为86%，重庆市为84%。

　　债务负担偏重。“十五”期间浙江等10个省(市)收费公路投资完成额6400亿元，其中投入的银行贷款等债务性资金高达4700多亿元，占73%。大量借债建设收费公路加重了建设方的债务负担，至2005年底，18个省(市)收费公路银行贷款余额高达8000多亿元。

　　部分收费公路存在偿债风险。除国家主干公路的效益相对较好外，部分地方高速公路等项目的使用效率明显低于预期。如江苏省交通控股有限公司管理的17条高速公路中，8条的实际车流量平均为可研预测值的60%，其中南京至高淳高速公路车流量仅为可研预测值的9%。由于资产利用率不高，加上债务负担重，导致许多项目还贷能力差，存在较大偿债风险。

　　大量土地资源被违规征用或闲置。审计调查浙江等17个省(市)667个收费公路项目，共征用土地272万亩，其中违规审批、未经批准占用、以绿化及服务区建设等名义多征占和闲置土地达96.2万亩，占征用总量的35%。

　　违规设站收费等做法给社会增加了较大负担

　　一些地方政府和交通部门从自身利益出发，把收费公路作为融资平台，在公路上违规设站、提高收费标准、将政府还贷公路随意转为经营性公路等。一方面，经营企业从地方政府批准的高收费期限和收费标准上获取收益，用来再投资政府指定的其他项目及弥补财政经费等；另一方面，地方政府也从包括公路等各种投资活动、企业经营收益中获得税收收入等。这种做法影响了政策目标的实现和效果，加大了社会负担。

　　审计抽查山东、北京等12个省(市)35条经营性公路，由于批准收费期限过长，获取的通行费收入高出投资成本数倍乃至10倍以上，成为“高价公路”。按地方政府核定的收费期限和2005年收费水平，将增加较大的社会负担。

　　一是对较短期限内能还清贷款并有合理经营收益的收费公路，也批准按规定的最高收费年限30年收费；二是将收费多年、经营效益较好的公路“改头换面”，违规重新批准和计算收费期限；三是将其他项目的债务并入收费公路，人为加大债务规模，违规延长收费期限。

　　如投资33.8亿元的济南至青岛高速公路，经测算收回投资并有合理回报的收费年限为12.65年，但批准的收费年限为30年，按2005年收费水平测算，将增加社会负担275亿元；北京市首都机场高速公路总投资11.65亿元，其中银行贷款7.65亿元，在收费3年多后，北京市于1997年1月重新批准收费30年，至2005年底已收费32亿元，估算剩余收费期内还将收费90亿元；1999年，北京市将北京至石家庄高速公路北京段等3条已收费3至12年的政府还贷公路，划转给新设立的首都公路发展有限责任公司，使之变为经营性公路，并重新批准收费30年。其中，1987年开始收费的北京至石家庄高速公路北京段总的收费期限达到42年，按2005年收费水平测算，累计收费将达93亿元，为该公路建设时利用银行贷款的16倍；京津塘高速公路、北京京通快速路等项目也存在此类问题。

　　另外，至2005年底，湖北省将建设国道、省道、农村公路及其他项目所用129亿元银行贷款，计入收费公路的债务，相应延长了收费公路的收费期限。广东省在核定47条政府还贷公路的收费期限时，将29亿元财政资金视为需通过收费偿还的“债务”。

　　部分收费公路经营权转让不规范

　　审计调查山东、江苏、浙江等10省(市)106个公路经营权转让项目发现，一是地方政府越权和违规审批经营权转让项目64个，占转让项目数的60%。如上海市沪杭高速公路等12条公路发生收费权转让18次，其中有12次未经有关部门审批。

　　二是用银行贷款抵顶转让金。部分地方转让18个项目获取的243亿元资金中，有170亿元是受让方以被转让公路作质押取得银行贷款支付的，占70%。这不仅未达到吸引社会资金参与公路建设的目的，而且让一些单位以极低的风险代价控制了巨额公路国有资产，并从中获取巨额利益。

　　三是经营权转让程序不合规。一些项目招投标流于形式，不经评估或压低转让价格等对外转让，造成国有资产损失。

　　四是少数地方领导利用职权违规插手公路经营权转让，一些单位和个人从中牟取私利，造成国有资产流失。如湖北省武汉至黄石高速公路对外转让时，由于少数领导插手，一名外商从中牟利14.5亿元。

　　部分收费公路管理问题突出

　　一些地方政府和交通部门随意扩大通行费减免范围，导致“特权车”“人情车”问题突出；少数收费公路管理部门机构臃肿，人员收入偏高，通行费收入主要用于人员经费开支。

　　辽宁、山东、重庆等15省(市)交通部门违规向5.9万辆车发放“免费卡”“公务卡”“减缴证”等，造成“特权车”“人情车”问题严重。仅2003年至2005年，就违规减免一些政府机关、交通系统单位和个人应缴的通行费8.4亿元。

　　部分收费公路管理部门机构臃肿、人员收入过高问题突出。一些地方政府对收费公路管理机构编制、经费支出等未建立明确标准，有的监管失控，造成一些收费站点人员超编严重。

　　财政性资金投入经营性公路形成的国有股权收益及转让公路国有资产取得的转让收益中，有58亿元闲置或被挪用，没有用于公路再建设或偿还贷款，其中17.9亿元被挪用于建楼堂馆所、投资股票、发放奖金福利和对外投资等。此外，大量依托收费公路产生的服务设施收入、广告收入等不纳入统一核算，转至账外，或是成立内部职工参控股的经济实体经营管理。仅2003年至2005年，就有6.1亿元被转到账外或经济实体，其中0.83亿元用于发放奖金、福利等。