政府该不该征收“空间资源费”

　　浙江省一些地方近年来以经营城市规范收费为由，推出了一些广告设施费、场地费等“空间资源”收费项目，此举在全省引起了广泛的争议。

　　本报资料照片政府规定，私人场地要向公家交钱

　　浙江省临安市达美广告有限公司经理邹智勇说，2006年8月间，临安市政府下发了一个文件，称不管是公共还是私人所有的场地和建筑物，凡设置户外广告设施的，都必须向政府部门交纳户外广告场地费。邹智勇说，我们很惊奇，这是明摆着的侵权行为，于是有30多家广告企业联名向杭州市人民政府提起行政复议，上级派了一个工作组来临安调查，我们以为有了解决的希望，以后却石沉大海毫无音讯。

　　宁波海王星广告装饰公司为抵制户外广告设施费，把当地城管局告上了法庭，先后打了九场官司，耗时三年至今未了。公司总经理董海啸说，宁波市中级法院终审判决奉化城管局败诉，但他们拒不认错，仍按原来文件继续收费。董海啸说，为了公司生存，我们被迫交纳了一部分费用批下了几只广告牌，城管还说，这是企业“自愿交钱”，简直岂有此理。

　　宁波广告协会副秘书长谢嘉璐说，多年来，根据国家有关广告管理条例，广告公司在私人或公共的场地、建筑物上发布广告，只要与业主签约支付场租费，经主管机构批准即可施工作业了，而政府则在双方收入中征收有关税金。他认为，这是行之有效的管理办法，各方都已理解认可。谢嘉璐说，户外广告进入门槛低，属薄利行业，很多是下岗工人、进城农民谋生的饭碗，如果政府再伸出手来收费“扒一层皮”，企业确实难以承受。

　　三厅局发文，事态更趋复杂

　　就在各地纷争难了的情况下，浙江省财政厅、建设厅和省工商局下发了《关于加强户外广告资源有偿使用收入征收管理的通知》(以下简称“121号文件”)，提出近年来各地在征收户外广告中存在一些问题，有的脱离财政监管“体外循环”，有的搞暗箱操作，也有的该收的费用没有收起来，因此需要加强管理和规范操作，其主要规定有三条：一是在公共场地、公共设施设置广告的，需通过公开招标、拍卖等方式取得使用权；二是非公共性质的场地、建筑物，也可通过类似方式获得有偿使用；三是业主单位在自有建筑物、场地设置广告的，同样需要有偿使用，即向政府管理部门交纳“空间资源费”。

　　此举引发了更大的争议，争议的焦点主要围绕后两项的收费规定。关于第一条公共或国有场地和建筑物的收费，企业认为是理所当然的，而且多年来一直在交钱，只是希望不要因新的规定重复或多次收费；但是，对于第二、第三条非公有或私人场地和建筑物的广告，还要向政府交费，大多企业表示难以理解接受。

　　据了解，近年来，浙江省各地一些政府部门以经营城市和规范收费为由，出台不少广告设施费、场地费等类似收费项目，受到企业和物权所有者的抵制。温州、台州、宁波、金华、杭州等地发生多起此类诉讼案件，有的官司一直打到省高院。浙江省户外广告协会专业委员会委员李晓影说，因为企业和物权业主的抗争，社会舆论的质询和媒体的介入关注，各地对此类收费尚有一些顾虑，双方处于拉锯僵持状态。而121号文件提出的“空间资源费”概念，并认为这个资源属公共资源，应归国家所有，这就为有争议的收费项目，提供了上级“红头文件”的支持。于是各地纷纷转发121号文件，有的还借机扩大收费范围。

　　李晓影说，如关于道路两旁高架广告，国家明文规定，高速公路距离为30米，国道为20米，而有的城市出台文件，将相隔距离“自说自话”扩大到60米。有的地方对企业在自身建筑物上安装灯箱、徽标，甚至商家在自家商店的玻璃上贴几个广告字，也要收取费用，否则就予以处罚或强行拆除砸掉。因此，有群众反映说，现在政府权力太大了。“上管天下管地，中间管空气”，认为121号文件实际上是政府变着法子与民争利。

　　政府认为，此举符合法理

　　绍兴市文鼎广告公司总经理沈惠明说，看到121号文件，大家都说不可理解，很快全省有169家企业联合签名盖章，把申诉信送到省人大、省政府等机关和省三厅局，有的还直接到省城上访，要求有关部门给个说法。为此，省三厅局多次与相关企业协商对话。有关领导表示，121号文件出台的本意，是为了将户外广告资源的有偿使用纳入规范管理，防止公共资源的流失，并不是鼓励支持乱收费。

　　关于收取城市空间资源费是否合法的问题，浙江省财政厅综合处处长认为，城市的土地属于国有，由此派生的地下资源和地上公共空间资源所有权也应该属于国有，因此从法理上来说，由政府来行使公共资源的管理权是合法合理的。但对“空间资源费”具体符合国家哪一条法律法规，这位处长未作解释。

　　然而，一些企业不服，认为三厅局文件于法无据，继续向省人大、信访等有关方面投诉反映。在此情形下，浙江省三厅局作出新的表态，考虑到各方面的因素及认识上的问题，经“慎重研究”，决定对涉及非公有产权的建筑物、场地暂停收取“空间资源费”。但是各地反映，现在基层一些部门仍在继续收费。有知情人士认为，事情没有这样简单，因为121号文件直接涉及部门经济利益，有的地方还相互取经，如何收取更多的费用，因此，省里虽然提出部分“暂停”执行，但地方会从自身利益出发作出各种解释，想要“暂停”也不容易。而且，关于场地或建筑物是公有还是非公有的界定，本身就是模糊概念，存在诸多争议。台州市汇宝广告公司总经理郭建荣说，我们台州不但市里收费，县里也收费，拿出的依据就是121号文件，我们说这个文件已暂停执行，政府回答不知有这回事。据悉，前不久宁波、台州、金华、嘉兴、绍兴等各地广告公司又在串联商议，如何应对政府的“空间资源费”。

　　法学界表示，“空间资源费”缺乏上位法依据

　　事态的发展引起了法学界的关注，浙江省一些法律工作者曾与企业代表座谈对话，听取他们的申诉，并依据广告法、物权法、规划法、行政许可法等相关法律作分析研讨。法学专家总的看法是，在当前强调物权所有、规范政府权力和要求依法行政的大背景下，有关部门提出“空间资源费”和出台这样一个收费文件，是不够严谨和存有瑕疵的。

　　一是缺乏上位法的依据。浙江大学法学与经济学研究所庄道鹤研究员说，任何部门、单位出台法规、条例，必须以国家相关法律、法规，即上位法为依据，而不能擅自另行释法，自作主张。他说，根据我国物权法规定，物权是一种绝对权，建筑物上面和地下空间的权利，都应归业主或物权的权利人占有、使用、处分。而“空间资源费”这一提法，在目前我们国家颁发的相关法律中，找不到出处依据。庄道鹤说，户外广告一般都是竖起来的，要占有一定的空间，如果将其概念推而广之，那么不仅是广告业，其他所有占用空间的行业，包括建楼房的房产商、住楼房的户主、竖电线杆路灯的电业公司，甚至种植树木的农户、开大巴小巴的司机、走路的行人等等，也应交纳“空间资源”费，因为他们都占用了一定的空间位置，而这在法理上是站不住的，执行中是难以操作的。

　　二是混淆收费概念的主体。浙江理工大学法学院副教授李班说，关于广告空间占用的费用，全国人大通过的广告法和国务院颁布的广告管理条例都有明确规定。如广告管理条例第15条规定，广告场地费、建筑物占用费，由当地工商部门会同物价、城建部门协商、制定，报当地人民政府批准。因此，我们完全可以按国家现行的广告法规来管理执行，为何要节外生枝提出新的收费名目呢？除了某些部门想借机寻租外，难有其他令人信服的解释。

　　李班说，此外，一些政府部门的思想认识上存在偏差，广告场地费、建筑物占用费等费用的发生主体，应当是企业和建筑物拥有者、支配者，他们是利益博弈的相关方，两者地位是平等的，政府只是仲裁者、监管者，现在政府把市场运行的主体撇在一边，自己挤进来收钱，既当运动员又当裁判员，明显是角色的错位。

　　三是涉嫌违规乱收费。浙江隆森律师所张建平律师说，按照我国行政许可法规定，只有国务院或省级人民政府才可制定收费项目。浙江省(2004)125号政府令《关于浙江省广告管理若干规定》第26条明确规定，广告审批部门履行广告审批职能，不得收取任何费用，而现在各地推出的“空间资源收费”，大都是自行制定收费标准，有的甚至每块广告牌、每只气球、每条横幅收多少钱，都开列清单，明码标价。因此，有人就说，这样的话，就让政府来办广告总公司，我们都给政府打工算了，这明显是与政府职能相违背的。

　　“空间资源”当需立法规范

　　浙江省法制办一位不愿透露姓名的负责人说，121号文件属规范性文件，不需要法制办事先审核，但现在对“空间资源”及收费提出这么多的异议，说明这个问题存在空白点和模糊地带，需加快立法或行政规范。他说，围绕“空间资源费”的争议诉讼，也反映了基层行政审批和行政执法等方面存在一些薄弱环节。如因为出现争议，一些部门决定这几年不审批广告，这明显是属于行政不作为。还有一些地方出台各种名目的收费标准，如果没有省级政府的许可，应属违规收费。

　　有企业反映，因为参加“空间资源费”的联名申诉，地方政府就组织税务大检查，将参加签名盖章的企业进行重点检查，甚至鸡蛋里面挑骨头，没问题也强迫企业承认有问题。这位负责人表示，这些情况也应引起我们的重视，政府的执法检查要有相应规矩，不能见谁不顺眼就把检查组开进去，权力需要有制度和法律的约束。

　　庄道鹤研究员说，近年来，山东、广东、湖北、甘肃等地，也曾推出过“空间资源”收费类似的举措，因缺乏法律依据和难以落实操作，大都宣布暂停或收回文件。如甘肃省法制办就叫停了兰州市的户外广告位有偿收费。庄道鹤说，现浙江省三厅局对121号文件遮遮掩掩，还留下一条尾巴，不从根子上解决问题，各地的诉讼纠纷恐怕仍难以平息。