跨部门综合决策的四个理论和技术问题

　　■丁元竹

　　党的十七大报告要求：“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”大部门体制的核心和目标是建立综合决策体制和机制，推进行政管理决策科学化、民主化。要制定和实施综合决策，必然会涉及到一系列的理论和技术问题，需要我们深入研究。这些问题包括综合决策的内涵和条件、技术基础、运行机制、实施评估，等等。同样，搞清楚这些问题对于推进政府机构改革也有重要的理论和实践意义。

　　一、综合决策的内涵和条件

　　综合决策的复杂程度和实施难度取决于它的实施范围。一个政策越综合，它的制定过程和实施过程就越复杂。因此，综合决策不仅需要范围广泛的部门和公众参与，也需要巨大的数据库支持。参与的含义是政府相关部门、有关政府官员、政策实施对象中的各利益群体的法人和有关专家参加综合决策的全部过程。而数据库支持的含义是指必须有一个信息系统作为综合决策过程的一部分，这个信息系统包括计算机软件系统和硬件系统，内容包括信息收集网络和信息处理系统。同时，必须建立一个有丰富经验的专家队伍的信息库。在综合决策过程中，专家队伍将发挥重要的作用，尤其在技术分析和信息处理方面，专家会发挥关键的作用。专家提供的技术和信息将影响到综合决策的决策可行性、决策的执行、监督和评估。

　　一般来说，跨部门的综合决策需要满足下列条件：第一，决策者必须确定综合决策的明确目标；第二，决策者必须明确提出所要解决的问题是什么。对于这些问题的分析可以产生两个方面的结果：第一，揭示综合决策的目标和综合决策的重点；第二，为参与者提出参与的理由并提供一道工作的机会，在共同的参与中一起提出可以接受的解决方案。在综合决策的考虑中，优先解决的问题必须满足下列条件：第一，这种问题对于问题的解决是至关重要的，它直接影响到人类福祉；第二，这种问题在政治上可以获得各级政府的支持，在政府议事议程上具有重要的地位；第三，这种问题已经影响到人们的生存和民生问题，如果不加以解决，可能后患无穷；第四，对于这类问题的解决可能产生良好的效益；第五，在决策体系中强调这类问题是非常合适的。

　　所以，综合决策不仅仅是同一层级上的不同部门之间的协商和合作，它还包括不同层级中的部门之间的合作，以及包括政府政策制定部门与公众（利益相关者）和专家之间的合作。科学的综合决策过程远远复杂于我们的想象，这是我们要认真研究的。

　　二、综合决策的技术基础

　　在现代社会，综合决策政策分析的核心是信息分析。综合决策信息分析的内容包括：第一，发展的趋势分析。第二，关于在主要管理部门和社会群体中的政策和手段。第三，确定上述政策和经济手段所产生的影响，以及各部门和社会群体的责任。第四，评估需要解决问题的发展趋势对于不同社会群体的重要性和相关意义。第五，对于各个管理部门的详细分析。在分析的过程中，必须计算每个部门的影响。另外，要研究各部门是如何对待发展中的相互关系的，每一个部门的目标是什么？他们如何达到这些目标？各部门的影响是什么？第六，跨部门分析：检验主要部门之间的关系，分析部门与部门之间的影响，在分析中应当注意到体制、法规和计划问题的一致性。第六，对于被各部门和各利益集团支配的资源的评估。在信息的收集过程中，信息的可靠性是至关重要的，错误的信息将导致错误的判断和错误的决策。第七，对于体制约束和社会约束因素的分析：政策、计划过程、体制的作用、立法、教育、公民意识、培训、技术、资金配置、发展过程的监督，等等。

　　在上述工作的基础上，建立一个分析框架和分析模型。这个模型可以对所要解决的经济社会问题进行诊断。以往我们不太注意这类技术问题，实际上，技术支持对于综合决策是非常重要的。

　　三、综合决策的运作机制

　　综合决策的第二步是在决策分析的基础上建立行动框架。这个框架包括：第一，在各级政府、部门和有关利益群体的参与者之间进行综合决策问题的培训、教育和沟通。第二，制定保证综合决策顺利实施的立法、法规、和准则。第三，建立推行综合决策政府机构，在国际上这个政府机构通常是由政府官员和专家学者组成的委员会，委员会的常设机构是秘书处。第四，建立推行综合决策的经济手段和市场政策，诸如税收政策、金融政策、投资政策、贸易政策，等等。在这里，建立对于所需要解决问题的经济、社会和环境影响评估的立法是最重要的。第五，建立综合决策的优先开发项目。第六，建立综合决策的规划体系和程序。第七，准备必要的人力资源和财政资源。第八，开展有关项目的技术革新和技术开发。

　　综合决策的行动框架必须与政府目前正在执行的其他政策有一个合理明确的关系，同时，也要处理好与其他合作伙伴的关系；应当确定哪些政策是可以忽略不顾的，理由是什么？例如，综合决策范围内的部门政策较综合决策本身而言，是次级政策。但是，财政部门的年度财政预算可能会忽视综合决策。如果发生此类问题，最重要的行动就是要努力争取财政部门将综合决策的财政预算在整个财政预算中给予优先的位置。为了避免在综合决策时忽略有关的因素和过程，应当把部门政策纳入到整个综合决策中去。这就要求综合决策的实施具有一定的权威性。

　　资金支持是推行综合决策的基本保证。对于许多低收入的地区和行业来说，财政支持是达到预期的政策目标和顺利推行综合决策的根本保障。综合决策是促进经济、社会和环境一体化和帮助建立国家实施科学发展战略的工具。保证国家和地方综合决策的一致性和相互支持是非常重要的。如果综合决策制定者仅仅把综合决策视为一种评估、文件制作和规划，那么，这种研究会进行得很快，但它决不是综合决策，而仅仅是可供空谈的报告或计划。

　　在实施综合决策的过程中有几个值得注意的原则：第一，介入综合决策的各个利益集团，不论是政府管理部门还是地方社区，都要考虑到他们在综合决策过程中的实际关系和实际利益，这是它们作为参与者的激励机制所在，考虑到所有权关系和对于整个综合决策的全面理解在实行计划的初期是十分有意义的；第二，在迅速发展的状态下，必须考虑到综合决策计划的变通问题。一旦条件发生变化，如果计划不改变现实，就会被现实改变计划；第三，一旦执行综合决策的行动开始，就会出现既得利益者和受损失者，如果一部分人拒不接受改变这一现实，那就要与其进行协商，综合决策实施小组必须考虑如何最大限度地降低综合决策实施过程中的负面影响。

　　在推行综合决策的过程中，必须特别考虑社区居民的态度和社区自身的传统文化及生活方式。每一个社区会拥有自己独特的自然资源，按照其文化背景能综合可持续性的各个方面。实施综合决策战略，意味着更多地了解当地人民的知识和文化，这要在法律和制度中逐步形成标准，需要承认社区人民的综合权利（例如他们对于自己的生存环境、土地和资源的所有权、智力和文化产权以及管理环境和自然资源的权利）。公众参与意味着对于特定社区实施的政策和工程项目必须由当地的人民参与和表决。事实上，我们已经看到，许多的部族社会能够与其生存的环境保持长期的持续关系。这其中已经包含了可持续的选择。我们可以从中挖掘出若干有意义的方法。我们不能以现代化的名义来破坏他们的选择。我们可以从他们的持续发展的传统中，了解到哪些方式是可以保留并带入现代化的。

　　在社区居民参与的过程中，我们的前提是承认社区居民对于自己的生存环境有选择和管理的权利。但是，这种权利应当不与整个社会的可持续发展战略发生冲突。

　　从国际经验看，在全面推行综合决策之前，应当对所实施的政策进行示范。进行示范的意义是双重的：第一，在没有绝对成功的把握之前，进行小范围的示范。个别项目的示范会把风险限制在最小的范围之内；第二，对于项目的研究者来说，通过示范可以把研究和探索变成实际行动，对于研究者来说，这是最为关键的问题，真正的学术是有用的知识；第三，通过示范，可以对其他地区和行业产生推动作用；第四，在示范中，可以总结经验，发现问题，修正目标，修正信息收集和分析系统，修正决策模型、决策程序等。

　　四、综合决策的实施评估

　　综合决策的第三步是对综合决策的实施过程进行评估。为了保证综合决策按照既定的目标实施，必须对综合决策的实施不断进行评估。在综合决策的实施过程中，评估包括监督、评价和报告三个部分。评估是最初的前展，它的目的是推动综合决策的进程，促使综合决策行动满足既定的目标，并不断修正目标，以满足变化的需要。评估必须是综合决策的一部分，它贯穿决策过程的始终，并寓于决策因素的每一个方面：目标、参与、沟通、决策体系中的角色的规定、规划、执行和效果。综合决策一旦进入实施阶段，可能会涉及到社会的方方面面，不同层次，诸如个人、家庭、企业、部门、地区和国家——涉及有关的利益群体，综合决策的目的就是要协调这些利益群体的相互冲突的利益，推动他们共同去实现经济社会的发展和环境生态的保护，实现科学发展的目标。

　　对于综合决策来说，评估都是不可缺少的部分。评估将保证决策沿着既定的目标前进，并不断回答下列问题：第一，所要解决的问题，以及它们之间的相互关系。据此，决策机构可以积极地有目标地决策和实施决策；第二，在综合决策的实施进程中，参与决策实施的人们可以不断提出设计和操作方案。在综合决策的评估中，下列过程和问题是最值得注意的：监督——怎么了？评价——预期目的和实际发生的是什么？分析——现在和将来应当发生的是什么？

　　综合决策评估人员由两部分人组成，一是由实施综合决策而涉及其利益的群体，另外是局外人。局内人和局外人是不一样的。局内人的评估是最基本的，局外人的评估对于综合决策有积极的促进作用。直接参与综合决策的人们将从这种决策中获得利益，所以，他们应当积极地参与，并充当中心的角色，作为参与者，他们会在评估中获得更多的信息并知道如何达到既定的目标。对于各级决策者来说，每一具体的问题都与当地的实际情况有关，政策的有效性取决于政策对于当地情况的了解。所以，由地方的官员参与评估是综合决策评估的基本要素之一。与此同时，非基本的和独立的观点对于理解综合决策也是不可缺少的。一个局外人的评估会给决策者一个新的视角，使他们避免由于自身的利益而产生的偏见。

　　在综合决策的过程中，评估的频率取决于条件的变化速度和变化的方向，以及社会和生态资源遭受破坏的程度。在成功的综合决策的设计和执行的过程中，评估往往是以隐含的形式出现的。例如，在国家实施的综合决策的战略中，评估贯穿于决策的目标的制定、决策的制定和决策的执行。在评估的过程中，不断修正目标和政策，使其保持一致。隐含的评估的意义在于评估可以使参与者重新考虑先决条件，调整目标，修正行动计划。

　　（作者单位：国家发改委宏观经济研究院）