当前我国政府法制工作的四个着力点

　　■林广华

　　党的十七大提出深入落实依法治国基本方略，进一步增强全社会法制观念，法治政府建设要取得新成效。围绕这一目标，当前我国的政府法制工作要把握好以下四个着力点。

　　一、深入贯彻实施《全面推进依法行政实施纲要》

　　2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》。《全面推进依法行政实施纲要》是坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府的纲领性文件。政府法制工作要以继续深入贯彻实施《全面推进依法行政实施纲要》为抓手，推动法治政府建设取得新成效。

　　《全面推进依法行政实施纲要》提出经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。其基本要求是：（1）组织法定。政府机构的组织和政府职能设定，应当有法律、法规的依据，做到行政主体合法、适格，实现机构、职权、责任、编制的法定化。（2）合法行政。实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法定依据，不得做出影响公民、法人和其他组织合法权益的决定。（3）合理行政。应当遵循公平、公正的原则，平等对待当事人，正确行使行政裁量权，避免采用损害当事人权益的方式。（4）程序正当。政府的管理和服务，除涉及保密的外，原则上都应当公开；严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责，严格执行回避制度。（5）高效便捷。实施行政管理和提供公共服务，应当严格遵守法定时限，积极履行法定职责，简化办事程序，方便当事人。（6）诚实守信。政府公布的信息应当全面、准确、真实，具有公信力；非因法定事由、非经法定程序，不得撤销、变更已经生效的行政决定。

　　经过多年的努力，各级政府依法行政取得了明显进展。同时，目前政府法制建设也存在与发展社会主义民主政治要求还不适应的问题。行政机关有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然存在，一些行政违法或者不当行政行为还不能得到及时纠正，有的行政机关工作人员法治观念淡薄、缺乏群众感情和服务意识。从根本上解决这些问题，需要加快推进依法行政、建设法治政府的步伐。各级政府应当严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责。加快行政管理体制改革，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。要规范行政行为，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。加大机构整合力度，健全部门间协调配合机制，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。要采取更加有力的措施，加强行政执法队伍建设，不断提高行政执法水平。

　　二、坚持科学立法、民主立法，提高立法质量

　　党的十一届三中全会以来，我国以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成。在新形势下，我们要进一步加强和改进立法工作，按照十七大的要求，坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。

　　科学立法就是要求立法必须尊重立法规律、克服立法中的主观随意性和盲目性，从实际出发，科学合理地规范公民、法人和其他组织的权利和义务、国家机关及其工作人员的权力和责任，制定出高质量的良法，更好地保障人民的权利和社会公平正义的实现。

　　科学立法要着重注意以下五个方面：

　　（1）立法要符合我国社会发展的客观规律。中国的法治建设有着自己的土壤和条件，在价值追求和制度设计上，自然也必须有自己的特色。因此，立法既要深入研究国外的法律，更要研究我国的实际情况需要。我们构建完善的社会主义法律体系，必须从我国的实际出发，做到实事求是，尽可能地使立法者的主观意志和观念符合我国的客观实际，符合我国社会发展的客观规律。不能从主观愿望和想当然出发，不能从本本和概念出发，也不能照搬照抄西方发达国家的东西，要始终把我国改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践，作为我们立法的基础。

　　（2）立法项目要统筹兼顾。做好行政立法的选题立项和年度立法计划编制工作，是从源头上提高立法质量的前提和基础。要紧紧围绕党和国家工作大局，抓紧完善改革开放和社会主义现代化建设迫切需要、与人民群众利益密切相关、对中国特色社会主义法律体系起支架作用的重要法律，解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题。要完善发展民主政治、保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等方面的法律法规，完善社会主义法律体系。要按照科学发展观的要求，统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内和对外开放等各项事业的发展，在继续加强有关经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的立法的同时，更加重视有关改善民生方面的立法，为实现全体人民学有所教、老有所得、病有所医、老有所养、住有所居提供有力的制度保障。

　　（3）立法要体现管理和权利保障相统一。政府立法既要保障行政管理的效率，同时要切实保障管理相对人的权利。行政立法应当以对权利的尊重和关怀为价值取向。尊重和保障人民权利是“良法”的道德基石。

　　（4）处理好政府与市场的关系。在市场经济条件下，政府的职能应该转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。要从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用。政府在经济社会事务管理中，既不能缺位，也不能越位、错位。对于政府该管的事，政府一定要管好；对于不需要政府办的事，政府要充分发挥市场的作用，履行好市场监管的职能，通过经济杠杆和竞争机制的作用来实现配置资源的最优化。

　　（5）民主立法就是要求立法必须体现人民的意志和利益，充分发扬社会主义民主，保障人民通过多种渠道和途径参与立法活动。党的十七大报告指出，坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。因此，我们在立法中必须充分发扬民主，充分反映民意，真正把维护最广大群众的根本利益、把执政为民的理念通过法律的程序转化为具体的切实可行的体制、机制和制度。要为人民群众提供参与立法的各种途径，注意倾听来自基层群众和行政管理相对人的意见和呼声。要通过组织立法听证会、论证会、座谈会等各种形式，广泛征求社会各方面对有关法律、行政法规草案的意见。对于那些事关人民群众切身利益的重要法律、行政法规草案，要及时地向全社会公布征求意见，以便增强法律贯彻实施的群众基础。

　　三、建立完善立法后评估制度

　　建设法治社会，不仅应重视法律、法规的制定，更应关注法律、法规制定后的实际运作状态、所取得的经济和社会效益以及存在的问题。法律的生命在于实施。在法律施行一段时间后，需要回过头去深入调查了解取得了多大成效，开展立法后评估。

　　立法后评估是在立法部门的主持下，组织执法部门及社会公众、专家学者等，采用社会调查、定量分析、成本效益计算等多种方式，对法律的实施绩效进行分析评价，对法律中所设计的制度进行评判，并针对法律自身的缺陷及时加以矫正和修缮。它标志着我国立法工作的重点由数量型向质量型的转变。

　　立法后评估既是对立法“成本—效益”的评估，也是根据实际情况对立法的再次校正，更是立法者自我检查、自我完善的过程。这一自我纠错机制的科学化、常态化，有助于在立法机关内部形成立法的合法性、合理性、可操作性的“安全阀”。随着形势的不断变化，客观上需要对静态的法律规范进行纠偏矫正，及时纠正和废止与上位法及同位阶法相抵触或者不一致的内容，弥补立法上的漏洞，不断改进立法工作。因此，立法后评估是立法工作的继续和延伸，是提高立法质量的重要举措。

　　四、完善政府法制部门的职责

　　建设法治政府对政府法制工作提出了更高的要求，需要一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍，协助各级人民政府和政府各部门领导做好全面推进依法行政的各项工作。为此，必须按照党的十七大的要求，进一步完善政府法制部门的职责。一是，政府法制部门应当参与政府所有重大决策活动。二是，对行政执法人员实行资格管理。凡是没有在政府法制部门取得执法资格的，不得从事行政执法工作。三是，加强行政执法监督。行政执法虽然有权力机关、司法机关、监察机关和人民群众等主体的多层次监督，但这些监督方式都没有政府法制部门对其监督直接、便捷。政府法制部门可以采取对行政执法部门定期检查、听取汇报、对行政执法部门的规范性文件要求备案审查等多种形式，对同级行政执法部门进行监督，将监督结果报本级人民政府，并建议政府对行政执法部门予以奖惩。

　　（作者单位：国务院法制办政法司）