陕西首推省级财政5年期"民生预算"

　　作为政府宏观调控的重要手段，如何使财政预算更具前瞻性和连续性是各级政府面临的共同问题。陕西省不久前编制出全国第一个省级五年中期“民生预算”，计划投入1118亿元用于八大民生工程的40个项目，逐年纳入当年预算。有关人士称，这个财政预算编报制度的创新，形成了财政中期预算的雏形，为地方编制中长期预算做了有益的探索。

　　陕西编制首个省级民生中期预算

　　在刚刚召开的陕西省地方“两会”上，代表、委员们发现了一个明显新变化：陕西省政府没有宣布将为老百姓办几件“实事、好事”，而是推出了《陕西省2008—2012年“民生八大工程”预算报告》，将民生问题纳入了国民经济和社会发展规划统筹解决，从财政体制上解决了对民生问题持续投入的难题。

　　陕西省财政厅厅长刘维隆介绍，这个民生预算的出台缘于省长袁纯清的一次调研。作为西部欠发达省份，陕西社会公共事业发展长期滞后。过去省、市政府在每年年初都要宣布为老百姓办几件“实事”，尽管社会反响良好，但这种办实事的方法不少是根据机动财力多少决定的，甚至不用通过人大批准，决策者带有一定随意性，不符合预算管理和依法行政的原则。

　　为改变这一现状，陕西省2007年6月组织了23个省级相关部门联合开展民生问题调研，规划全省民生事业发展的目标、方向和重点，提出了未来五年全面改善民生状况，重点实施教育、就业和再就业、公共卫生、社会保障、住房保障、基础设施建设、公益性文化体育设施建设和社区服务体系建设等“民生八大工程”的40个项目。

　　省财政厅副厅长上官吉庆介绍，“民生八大工程”的40个项目确定后，省财政厅围绕这些项目在资金需求、财力保障方面进行了认真测算和深入分析，编拟了《陕西省2008—2012年“民生八大工程”预算报告》。这个预算是全省民生发展的一个五年中期预算，也是我国第一个省级“民生预算”，它所提供的数据将会分解纳入每一个年度的政府预算。

　　中期预算是对年度预算的有益补充

　　据刘维隆介绍，尽管陕西编制的这个中期民生预算只是一个工作性、基础性的预算，但它所提供的民生数据将会分解纳入五年中每一个年度的政府预算，在提请省人大审议通过后就具有法定性和实效性。“与年度财政预算相比，中期预算更具前瞻性和连续性。”刘维隆这样评价。

　　我国财政预算主要是年度财政预算，通过预算列出本年度的财政支出。但这种预算带来的现实问题是，预算编制缺乏前瞻性。上官吉庆举例说，政府投入的许多项目不是一年能够完成的，像教育、卫生等诸多事关社会民生的投入，它们都是延续多个年度的持续投入，必须有一个相对长远的投放预算规划，年度财政预算只是在既定的收支之间安排资金，很难从连续性和中长期预测的角度考虑某一领域或项目的投入，而中期预算有效化解了这一难题，避免了财政投入临时性、短期性局面的出现。

　　中期预算还能够减轻当前我国财政预算年度设计上的不利影响。我国宪法规定，中央和地方政府预算草案必须经人民代表大会审议通过才具有法律效力，但我们实行的历年制预算年度，时间跨度为每年的1月1日至同年12月31日，而每年的各级人民代表大会一般在2至3月份召开，这一矛盾造成预算获得批准并开始执行的时间远远滞后于预算的编制，这意味着一年中有近1/4的时间执行的是未经法定程序审批的预算，给预算执行带来诸多问题。

　　陕西省财政厅预算处处长夏晓中介绍，不少国家和地区在编制年度财政预算的同时，还要编制中期财政预算，并且这个中期预算处于不断修订之中，根据每年预算和预算执行情况调整中期预算。

　　这种中期预算的好处：一是能够把预算中安排的项目与政府的中、长期计划相结合，有利于政府活动的开展，使财权与事权结合得更紧密；二是使政府在选择和安排项目时，分清主次，便于安排财政支出顺序；三是对许多跨年度的项目，按项目安排预算，可以根据预测期内的发展变化情况，及时对目标、计划和预算进行调整。

　　从制度上让政府“钱袋子”向民生倾斜

　　夏晓中认为，陕西编制的第一个省级民生中期预算，其重要意义除了在预算制度上的创新外，最主要的还是从财政体制上解决了对民生问题持续投入的难题，从制度层面上探索了如何保障公共财政向民生倾斜。

　　近年来，我国税收收入迅猛增长。从2003年突破两万亿元、2005年突破三万亿元、2006年逼近四万亿元，猛增到去年突破五万亿元。面对如此巨额财政收入，各级政府该怎么花钱？如何管好这鼓鼓的“钱袋子”？许多有识之士认为，应利用当前国家财政收入大幅度增长的有利时机，积极解决历史欠账，重点解决民生问题，实现“财为民用”的公共财政基本要求。

　　实际上，由于财政预算机制、支出管理机制上的不足，没有从制度上保障财政支出向民生倾斜，许多地区的民生欠账仍很严重。1994年实施分税制财政体制以来，我国每年财政收支增长速度在18%左右，接近经济增速的两倍，但一些地方政府利用目前《预算法》“年度平衡”规则的漏洞，有多少当年收入就安排多少当年支出，根本没有“饱带干粮”意识，而且财政支出随意性很大，更乐意向政绩工程、面子工程投入，而对政绩效果不明显的民生投入动力不足。

　　解决这些问题，必须从制度层面上下工夫，一方面要对财政支出的绝对规模、相对规模和增量规模有一定的指标控制，另一方面应该编制中长期预算框架，将预算的年度基础转向中期基础，引入在发达国家成熟的规划预算技术，确保对支出的领域进行追踪监督。

　　上官吉庆说，陕西编制民生中期预算后，财政对民生的投入得到了大幅度提高，今后五年，全省用于民生事业的投入为人均3022元，其中财政投入达人均2242元，是前五年人均投入的2.6倍。今年是实施“民生八大工程”的第一年，也是各级投入民生支出增加最多、支出安排压力最大的一年，当年财政投入将有141亿多元，比去年增加34亿多元。