城管应该怎样履行职责

　　开场白

　　眼下无论在大小城市，我们都不难发现城管的影子，他们在努力维持城市管理秩序的同时，也出现了一些让人无法认同的行为，比如野蛮执法、伤害群众等等。客观地说，城管的存在有它的必然性，但是作为过渡时期的特殊执法者，城管应该怎样做才能被社会认同？一些地方城管屡出问题的根子又在哪里？本期互动就是希望城管执法问题能引起各方面重视。

　　不能因为个别现象否定方向

　　“不能因为个别的偶然现象，就否定综合行政执法体制改革的方向。”在“天门事件”发生后，国务院法制办政府法制协调司司长青锋这样表示。他说，即使城管执法局被撤销，仍然会有冲突存在，要看到整个社会管理的复杂性。综合执法存在的最大问题是没有按照国务院的规定来办，而不是行政执法体制本身的问题。

　　青锋表示，城管是过渡时期的产物，但是这个过渡期还会很长。他反问：“把城管撤销，其他的行政机关去管理会不会出问题？会不会仍然有这样的冲突？”他主张，既然是改革的产物，那么只能以改革的心态看待城管，通过调整法律由人大的授权、调整城管职权、完善执法程序等对它进行改革。

　　有不少学者也持类似主张，如北京行政学院教授金国坤就表示，国务院设立城管机构的初衷就是开辟综合执法部门，解决多头执法，节约执法成本。大体而言，城管执法队伍的成立，对于妥善解决城市发展与城市管理之间存在的矛盾，革除行政管理中长期存在的多头执法、职责交叉、重复处罚和行政执法机构膨胀等弊端，理顺行政管理与执法的关系，发挥了积极的作用。

　　“职权法定”是正途

　　对于城管能不能通过“授权、调整、改革”来解决其现有的问题，西南民族大学文学院教授肖雪慧认为，就政府机构改革来说，“职权法定”以及精简机构和人员是正途。现在连乡镇也有了城管队伍，对机构和人员精简目标来说，简直就是一种讽刺。而且城管一创造出来，就跟小商小贩、擦皮鞋摆地摊的底层民众的生存构成事实上的直接对抗关系。可迄今为止，没有任何一部法律禁止这种谋生方式。

　　中国社会科学院法学研究所研究员周汉华认为，城管之所以现在引起了非常尖锐、突出的矛盾，最主要的问题是我们的决策者在城市治理问题上的根本思路需要转变。

　　周汉华说，我们现在的城市管理基本上都是采取堵的方式，只要是无照商贩就全部取缔，不要在这个区域内出现，至于这里的居民是不是需要这种服务，这些商贩的生存问题，都不在考虑之列。这样的话，大家实际上感觉到生活不方便了。从我国目前经济发展的水平来看，数以亿计的下岗失业职工和农村剩余劳动力的生存都是问题，如果管理者的目标定得不恰当，最后实际的结果就是，城管在执行最末端的行政处罚权时遭到暴力抗法。

　　城管之路：借鉴德国的经验

　　城管应该怎样执法？有人提出：中国可以借鉴德国的经验，成立类似于德国秩序局的综合执法主体。

　　中国政法大学教授马怀德介绍道，在德国，行政处罚权主要由警察、秩序、税务三个部门实施，但只有警察局和秩序局能上街执法。秩序局是除警察局之外的主要行政执法部门，相对集中行使规划、卫生、工商或者环保等部门的行政处罚权。其他行政执法部门发现违法行为后，可以调查有关事实，获取相关证据，但最终都应将案卷移送秩序局，由该局统一作出行政处罚决定。

　　例如，在汉堡市的7个大区下都设了秩序局，它主要负责居民身份登记、养老与医疗保险、消防、交通、运输、兽医与食品监督、环保等相关事务；集中行使了规划、卫生、建设、交通、工商、环保等许多部门的行政处罚权，其他行政执法部门发现违法行为后，可以调查有关事实，获取相关证据，但最终都应当将案卷移送秩序局，由秩序局统一作出行政处罚决定，秩序局也可以根据自己上街执法进行执法检查，并根据获得的相关违法证据作出处罚决定。通过专门的综合执法立法，在每个城市成立类似于德国秩序局的综合行政执法主体，明确其职权范权，实现与警察职权的衔接。

　　相关链接

　　今年1月7日，湖北天门市竟陵办事处湾坝村部分村民因垃圾堆放场租赁费用问题，与市城管局下属的环境卫生管理局发生纠纷。天门市水利建筑工程公司经理魏文华因对现场进行手机拍摄，被二十余名城管人员围堵殴打，最终在送医院抢救途中死亡。

　　该事件发生后引起社会强烈反响。在1月7日警方对该案立案侦查后，天门市检察院迅速指派侦查监督部门干警依法介入，全面熟悉案情。1月19日，收到公安机关提请逮捕犯罪嫌疑人意见书后，办案干警加班加点，认真阅卷，甄别证据，准确定性，仅用一天时间即审结完毕。根据犯罪事实和情节，该院对孙某等4名嫌疑人作出批准逮捕决定。

　　网友之声

　　“天门事件”让我们付出了血的代价，但悲剧发生后，一味地去谴责、谩骂甚至是攻击能有多大意义？城管真的和普通群众水火不容吗？执法暴力悲剧一再上演的原因究竟是什么？大家保持平和的心态，去思考这些问题、解决这些问题才是我们继续前行的根本。

　　■城管不是撵摊摊的，我们是行政执法人员，我们肩负着城市管理繁重的执法工作。我不是想争辩什么，城管队伍中肯定有败类，执法中也肯定有一些问题，这都是正常的，但我们应该用一种平常心来看待。要相信，绝大多数的执法还是文明、公正、合法，有人性的。我只是想提醒：媒体也好、群众也好，应该公正，不要带有偏见地看事情。

　　■纵观城管体制多年来的实施，个中问题多多：一是法律不明确。城管执法体制的法律地位不确定、不稳固；二是归口不统一。有的由政府直接管辖，有的归口建设系统，有的只是部门的内设机构；三是建制不统一。有垂直管理，有分级管理，设置混乱；四是人员配置不统一；五是职能界定不清。城管具有哪些检查、处罚职能，与其他执法部门区别等等在许多问题上都存在模糊不清现象……

　　■“城管冲突”屡屡发生，实际上是城市管理缺乏预见性、科学性、合理性所至，这些问题不是“存废”城管所能解决的。而事实上，城管的出现却体现了城市管理的进步。从实际效果来看，城管管了许多其他部门不愿管的事，而且还有明显成绩。比如，对“城市牛皮癣”的小广告清理，对夜间噪音扰民的商贩管理，对违章建筑的管理处罚等，他们绝不仅仅是抄没小摊小贩，而是确实承担了很大一部分社会管理职能。

　　■城管暴力执法的根源在于地方法规在赋予他们宽泛职权的同时，没有建立相应的监督机制。履行职责、工作执法缺乏必要的监督，上层的权力监管又不可能“面面俱到”，必然会导致某一层面、某一环节上的执法变异，权力没有掣肘，为所欲为便成为可能。

　　■事实证明，亲民、文明执法，堵疏结合以疏为主，教育处罚结合以教育为主，能不罚款就不罚款，为弱势群体想出路谋生路的执法思路才能拉近城管和群众的距离，而执法暴力的发生往往是由粗暴执法和野蛮执法引起的。

　　(据新华网)

　　[大家谈]管理非要暴力吗

　　前不久，湖北省天门市发生一起50多名城管人员打死该市水利建筑公司总经理魏文华的事件，让人触目惊心！实际上城管打人事件并非独此一件。老实说，尽管不少地方的城管对维持城市秩序做了不少事情，但老百姓对城管的印象仍然不佳，在老百姓的心中，城管直接代表着政府的形象，如此的野蛮执法对于党和政府的形象损害有多大可想而知！

　　设立城管原本是为了美化城市，造福市民，促进城市经济和社会的和谐发展，是为了广大百姓能够安居乐业。可在实践中，一些城管的执法却脱离了为老百姓服务的根本宗旨，只是为了某些部门的利益，谁罚得多了，谁就是英雄。如此荒唐的行径与我们设立城管的初衷和目标是南辕北辙、背道而驰的。

　　我们所处的时代是一个科技高度发达的信息时代，也是一个高度文明的法制时代，可是目前城管队伍的执法水平与时代的要求、老百姓的期望差距有多大呢？老百姓在他们眼里，不是衣食父母，不是服务对象，只是管理甚至追堵打罚对象，而且是可以随便伤害的对象。近年来各地死人事件不断发生的事实表明，少数地方的城管人员根本没有法制观念，只相信暴力是维护权威的必要工具。

　　城管的执法水平每每让人诟病，以至人们提出：城管还有没有存在的必要？无论城管是否应该取消，但在目前城管依然存在的情况下，首先要做的就是提高城管的执法水平。城市在发展，城管队伍的素质建设刻不容缓，对城管的立法规范更加重要。

　　建设和谐社会人人有责，百姓有责，我们的执法机构更加有责。为了实现党的十七大提出的‘尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利’这一目标，必须尽快提高城管人员的法律意识与执法水平。