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抗冰救灾的八大长效机制

http://www.sina.com.cn 2008年01月31日 22:45 中国经济时报

  ■重视公共危机管理

  ■建立和发展灾害经济学

  ■完善信息公开制度

  ■大力发展保险经济

  ■加快灾害预警系统建设

  ■加速公共领域改革

  ■健全专家咨询与责任论证制度

  ■充分认识灾后经济运行的特点

  ■专家建言■贾品荣

  截至1月28日14时,1月10日以来的雨雪灾害已造成14个省(区、市)7786.2万人受灾,造成农作物受灾面积4219.8千公顷、倒塌房屋10.7万间、损坏房屋39.9万间,直接经济损失220.9亿元。笔者认为,为了更好地研究灾害发生的规律,有效地防御灾害,有必要从机制的角度进行研究。

  重视公共危机管理

  灾害的发生是不确定的,灾害经济的运行又是非市场化的。这就启示我们,必须重视公共危机管理。

  一般情况下,重大自然危机的发生具有四个特征:其一,危机的发生突如其来,难以预见。比如,战争可以预见,但战争发生的时间、规模,难以尽数猜中;地震可以预测,但地震的准确时间、准确方位,往往难以预测;疾病可以预防,但疾病的种类、病因、后果,难以预知。其二,危机的影响特别明显,不仅在物质方面造成巨大损失,而且在社会心理层面产生恐慌和不安全感。其三,危机的结果具有不确定性和长期性。危机的直接损失容易估计,所造成的社会影响无法估量。其四,危机对政府能力提出考验。危机发生时,由于公众的恐慌心理,人们往往对政府的能力产生怀疑。这就需要政府在危机时刻具有例外管理的特征,具备高超的危机处理能力,对危机事件迅速做出反应,在关键时刻能够化解危机。危机管理还需要关注灾害链与经济链之间的连锁反应,需要正视局部或个体利益与整体利益、短期利益与中长期利益之间的冲突,需要研究调整这种利益冲突的规则。

  建立和发展灾害经济学

  灾害经济学是一门揭示自然灾害和人为灾害酝酿、形成、发生、后果而对其进行预测、预防、评估的学问,是研究和揭示灾害发生的经济规律的学问。近年来,人类对自然界的破坏,是引起诸多自然灾害的“导火索”。中国经济的高速发展,在很大程度上是以牺牲生态环境为代价换取的。中国1/3的河段、75%的主要湖泊和25%的沿海水域遭受严重污染;每年有近3万名儿童死于腹泻,这与水污染不无关系;有超过1.7万个城镇没有污水处理厂,每天有多达3亿人饮用遭到污染的水;每年有1.9亿人受到与水有关的疾病的折磨,空气污染每年导致2000万人患上呼吸系统疾病。污染使中国国内生产总值每年损失13%。一份报告称,中国已超越美国,成为全球第一大温室气体排放国。因而,为减少人类行为间接或直接的破坏或者由此引发的灾害等等,也必须建立灾害经济学。

  灾害经济学应建立在科学发展观的基础上,不但要研究和预测灾害发生的前兆、人类行为对环境的重大影响和破坏,而且要研究灾害发生后的损失评估、灾后重建等一系列经济问题,研究灾前、灾中、灾后的环境问题与生态影响,真正形成市场经济体制下防治灾害的有效机制。

  完善信息公开制度

  灾害发生时,信息公开是公民知情权的保障。现代管理学的研究表明,领导人关于信息的开放程度与民众的信任度呈现正相关。因为,在现代社会,信息公开本身就是广泛的民主。在管理学上,信息公开的原则有三:第一是真实性原则。即,信息真实反映客观事实,有助于决策和判断。第二是公平性原则。即,信息披露(除重大政治、外交、国防外)不能仅向特定人群公布,而应向广大民众公布,防止信息不对称。第三是便民性原则。即建立信息披露的有效承载机制,做到以公众方便为旨归,在法制的层面保证公民的知情权,真正使政府决策体现民情民意。

  在信息公开方面,中国目前存在的三大问题:第一,一些政府部门对上、对下都不能迅速反映情况和披露信息。有时候,上一级或者最高级的政府也很难及时了解下级或基层政府的信息。这就是说,信息的不对称不仅表现在政府与社会公众之间,有时也表现在下级政府和上级政府之间。如果说,政府与公众的信息不对称使政府的公信力下降的话;那么,下级政府与上级政府之间的信息不对称,其后果会更严重——因为上级政府不能及时掌握下级政府全面而真实的信息,就有可能使上级政府出现重大决策失误。第二,发生意外事故时,一些地方政府存在瞒报情况。追根溯源,可以发现,根本在于利益驱动,是旧体制的惯性,“报喜不报忧”乃中国升官之道。第三,社会公众监督不够。

  大力发展保险经济

  保险是一种避害服务。现代社会是一个风险社会,不安全感时时笼罩着人们。现代产业的经济特征决定了现代经济是交换经济,生产要素、商品和劳务的价格随着市场而波动,市场又受到许多不确定的自然和人为因素的影响,直接威胁到个人、企业和宏观经济的稳定。一次意外事故,可能潜伏着巨大的风险。

  保险业作为一种市场化的风险转移机制、社会互助机制和管理机制,为社会的发展提供了市场化的风险管理机制。但是,我国的保险业不仅不发达,而且从业人员素质低。在保险行业,许多公司招收没有保险基本知识的业务员,经过少则两星期、多则一个月的简单培训就推销保险,结果产生许多问题,造成被保险人的不满。人们的现代保险意识也需提高,应善于通过社会机构化解个人风险。

  加快灾害预警系统建设

  预警是指已经或将要形成某种严重事件时,通过快速传播系统,利用决策判定系统预先警告,采取必要措施以预防灾难的发生与蔓延。虽然预警系统和防卫体系的建立可能会增加生产成本,但防御的开支比毫无防备的自然灾害所造成的损失要小得多。

  美国沿海近年来飓风接连不断,但所受损失几乎降到了最低,恢复得也很快,这与他们完善的灾害预警系统和强大的防灾能力不无关系。三年前,一场暴风雪光临美国东北部,气象部门及早发出将出现“灾难性天气”的警告,各大传媒也提醒市民注意保暖,政府向市民公布了御寒指南,帮助老人和学生等体质较弱者做好防寒准备。与此相比,我国预警系统建设是一个薄弱环节,需加紧建设。

  加速公共领域改革

  本次雨雪灾害暴露出我国交通运输、能源供应等公共领域管理的某些落后。现代社会基本由三类组织构成:一类是公共部门,一类是企业,一类是非营利性社会组织,这三者能否各司其职,对现代经济有直接的影响。以企业为主体的市场,在社会发展中,其主要的功能就是能有效、快速地配置各类社会资源。市场注重的是效率,但解决不了社会公平问题。政府及其公共部门所发挥的作用,正好可以弥补市场的缺陷,通过公共财政、公共政策以及通过社会公正来化解这些矛盾和冲突,维护社会和谐。

  但是,我国一些公共领域也像企业一样按财富最大化原则管理,造成市场缺陷加大,这是此次雪灾中交通运输、能源供应等公共领域失灵的原因之一。笔者认为,市场机制在公共领域运行,比在其他领域的运行更容易失灵。公共领域不能把效率放在第一位,应以公平为第一原则。

  健全专家咨询与责任论证制度

  专家咨询制度是决策民主化的必然要求,也是消除灾害的重要途径。一方面,专家凭借其专业水平,通过国内外经验,基于对客观事实的判断提出解决方案,并对可行性进行论证,以及时发现问题,尽量避免决策失误;另一方面,强化专家咨询的公正、诚信、公平理念,实行参与论证重大决策的专家负担相应责任的责任制度。对于决策实施后取得突出成绩或出现重大失误的,应根据专家学者在参与咨询、论证中发表意见、建议的情况,给予一定的奖惩。

  在灾害经济中,我国应进一步健全专家咨询制度,凡重大问题,都要召开专家咨询会。为了提高对灾害的长期性、复杂性、规律性的认识,建议成立国家救灾专家咨询委员会,第一时间提供政策建议。同时,政府严格保证专家咨询活动的独立性。

  充分认识灾后经济运行的特点

  一般来说,灾害发生时,由于救灾的需要,政府的支出会有所增加;同时,灾害引起了消费品损失,使自主消费的需求增加,这两方面的影响都将使总产出增加。并且根据乘数原理,灾害给经济带来的正效应显著。在不发生灾害时,政府将增加的支出用于生产性投资,则由于投资机会的有限性以及资本投入的边际效益递减,将导致私人投资减少,这就是财政政策的“挤出效应”。灾害发生后,不仅造成了消费品损失,而且也造成投资品的损失,从而增加了投资的边际效益。经济学家凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中指出,“建造金字塔,甚至地震、战事等天灾人祸,都可以增加财富。”

  在灾害发生后,应充分认识灾害发生后经济运行的特点,把握灾后发展的新机遇,趋利避害,让受灾人群和地区尽快走出困境。

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