抗冰救灾的八大长效机制

　　■重视公共危机管理

　　■建立和发展灾害经济学

　　■完善信息公开制度

　　■大力发展保险经济

　　■加快灾害预警系统建设

　　■加速公共领域改革

　　■健全专家咨询与责任论证制度

　　■充分认识灾后经济运行的特点

　　■专家建言■贾品荣

　　截至1月28日14时，1月10日以来的雨雪灾害已造成14个省（区、市）7786．2万人受灾，造成农作物受灾面积4219．8千公顷、倒塌房屋10．7万间、损坏房屋39．9万间，直接经济损失220．9亿元。笔者认为，为了更好地研究灾害发生的规律，有效地防御灾害，有必要从机制的角度进行研究。

　　重视公共危机管理

　　灾害的发生是不确定的，灾害经济的运行又是非市场化的。这就启示我们，必须重视公共危机管理。

　　一般情况下，重大自然危机的发生具有四个特征：其一，危机的发生突如其来，难以预见。比如，战争可以预见，但战争发生的时间、规模，难以尽数猜中；地震可以预测，但地震的准确时间、准确方位，往往难以预测；疾病可以预防，但疾病的种类、病因、后果，难以预知。其二，危机的影响特别明显，不仅在物质方面造成巨大损失，而且在社会心理层面产生恐慌和不安全感。其三，危机的结果具有不确定性和长期性。危机的直接损失容易估计，所造成的社会影响无法估量。其四，危机对政府能力提出考验。危机发生时，由于公众的恐慌心理，人们往往对政府的能力产生怀疑。这就需要政府在危机时刻具有例外管理的特征，具备高超的危机处理能力，对危机事件迅速做出反应，在关键时刻能够化解危机。危机管理还需要关注灾害链与经济链之间的连锁反应，需要正视局部或个体利益与整体利益、短期利益与中长期利益之间的冲突，需要研究调整这种利益冲突的规则。

　　建立和发展灾害经济学

　　灾害经济学是一门揭示自然灾害和人为灾害酝酿、形成、发生、后果而对其进行预测、预防、评估的学问，是研究和揭示灾害发生的经济规律的学问。近年来，人类对自然界的破坏，是引起诸多自然灾害的“导火索”。中国经济的高速发展，在很大程度上是以牺牲生态环境为代价换取的。中国1／3的河段、75％的主要湖泊和25％的沿海水域遭受严重污染；每年有近3万名儿童死于腹泻，这与水污染不无关系；有超过1．7万个城镇没有污水处理厂，每天有多达3亿人饮用遭到污染的水；每年有1．9亿人受到与水有关的疾病的折磨，空气污染每年导致2000万人患上呼吸系统疾病。污染使中国国内生产总值每年损失13％。一份报告称，中国已超越美国，成为全球第一大温室气体排放国。因而，为减少人类行为间接或直接的破坏或者由此引发的灾害等等，也必须建立灾害经济学。

　　灾害经济学应建立在科学发展观的基础上，不但要研究和预测灾害发生的前兆、人类行为对环境的重大影响和破坏，而且要研究灾害发生后的损失评估、灾后重建等一系列经济问题，研究灾前、灾中、灾后的环境问题与生态影响，真正形成市场经济体制下防治灾害的有效机制。

　　完善信息公开制度

　　灾害发生时，信息公开是公民知情权的保障。现代管理学的研究表明，领导人关于信息的开放程度与民众的信任度呈现正相关。因为，在现代社会，信息公开本身就是广泛的民主。在管理学上，信息公开的原则有三：第一是真实性原则。即，信息真实反映客观事实，有助于决策和判断。第二是公平性原则。即，信息披露（除重大政治、外交、国防外）不能仅向特定人群公布，而应向广大民众公布，防止信息不对称。第三是便民性原则。即建立信息披露的有效承载机制，做到以公众方便为旨归，在法制的层面保证公民的知情权，真正使政府决策体现民情民意。

　　在信息公开方面，中国目前存在的三大问题：第一，一些政府部门对上、对下都不能迅速反映情况和披露信息。有时候，上一级或者最高级的政府也很难及时了解下级或基层政府的信息。这就是说，信息的不对称不仅表现在政府与社会公众之间，有时也表现在下级政府和上级政府之间。如果说，政府与公众的信息不对称使政府的公信力下降的话；那么，下级政府与上级政府之间的信息不对称，其后果会更严重——因为上级政府不能及时掌握下级政府全面而真实的信息，就有可能使上级政府出现重大决策失误。第二，发生意外事故时，一些地方政府存在瞒报情况。追根溯源，可以发现，根本在于利益驱动，是旧体制的惯性，“报喜不报忧”乃中国升官之道。第三，社会公众监督不够。

　　大力发展保险经济

　　保险是一种避害服务。现代社会是一个风险社会，不安全感时时笼罩着人们。现代产业的经济特征决定了现代经济是交换经济，生产要素、商品和劳务的价格随着市场而波动，市场又受到许多不确定的自然和人为因素的影响，直接威胁到个人、企业和宏观经济的稳定。一次意外事故，可能潜伏着巨大的风险。

　　保险业作为一种市场化的风险转移机制、社会互助机制和管理机制，为社会的发展提供了市场化的风险管理机制。但是，我国的保险业不仅不发达，而且从业人员素质低。在保险行业，许多公司招收没有保险基本知识的业务员，经过少则两星期、多则一个月的简单培训就推销保险，结果产生许多问题，造成被保险人的不满。人们的现代保险意识也需提高，应善于通过社会机构化解个人风险。

　　加快灾害预警系统建设

　　预警是指已经或将要形成某种严重事件时，通过快速传播系统，利用决策判定系统预先警告，采取必要措施以预防灾难的发生与蔓延。虽然预警系统和防卫体系的建立可能会增加生产成本，但防御的开支比毫无防备的自然灾害所造成的损失要小得多。

　　美国沿海近年来飓风接连不断，但所受损失几乎降到了最低，恢复得也很快，这与他们完善的灾害预警系统和强大的防灾能力不无关系。三年前，一场暴风雪光临美国东北部，气象部门及早发出将出现“灾难性天气”的警告，各大传媒也提醒市民注意保暖，政府向市民公布了御寒指南，帮助老人和学生等体质较弱者做好防寒准备。与此相比，我国预警系统建设是一个薄弱环节，需加紧建设。

　　加速公共领域改革

　　本次雨雪灾害暴露出我国交通运输、能源供应等公共领域管理的某些落后。现代社会基本由三类组织构成：一类是公共部门，一类是企业，一类是非营利性社会组织，这三者能否各司其职，对现代经济有直接的影响。以企业为主体的市场，在社会发展中，其主要的功能就是能有效、快速地配置各类社会资源。市场注重的是效率，但解决不了社会公平问题。政府及其公共部门所发挥的作用，正好可以弥补市场的缺陷，通过公共财政、公共政策以及通过社会公正来化解这些矛盾和冲突，维护社会和谐。

　　但是，我国一些公共领域也像企业一样按财富最大化原则管理，造成市场缺陷加大，这是此次雪灾中交通运输、能源供应等公共领域失灵的原因之一。笔者认为，市场机制在公共领域运行，比在其他领域的运行更容易失灵。公共领域不能把效率放在第一位，应以公平为第一原则。

　　健全专家咨询与责任论证制度

　　专家咨询制度是决策民主化的必然要求，也是消除灾害的重要途径。一方面，专家凭借其专业水平，通过国内外经验，基于对客观事实的判断提出解决方案，并对可行性进行论证，以及时发现问题，尽量避免决策失误；另一方面，强化专家咨询的公正、诚信、公平理念，实行参与论证重大决策的专家负担相应责任的责任制度。对于决策实施后取得突出成绩或出现重大失误的，应根据专家学者在参与咨询、论证中发表意见、建议的情况，给予一定的奖惩。

　　在灾害经济中，我国应进一步健全专家咨询制度，凡重大问题，都要召开专家咨询会。为了提高对灾害的长期性、复杂性、规律性的认识，建议成立国家救灾专家咨询委员会，第一时间提供政策建议。同时，政府严格保证专家咨询活动的独立性。

　　充分认识灾后经济运行的特点

　　一般来说，灾害发生时，由于救灾的需要，政府的支出会有所增加；同时，灾害引起了消费品损失，使自主消费的需求增加，这两方面的影响都将使总产出增加。并且根据乘数原理，灾害给经济带来的正效应显著。在不发生灾害时，政府将增加的支出用于生产性投资，则由于投资机会的有限性以及资本投入的边际效益递减，将导致私人投资减少，这就是财政政策的“挤出效应”。灾害发生后，不仅造成了消费品损失，而且也造成投资品的损失，从而增加了投资的边际效益。经济学家凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中指出，“建造金字塔，甚至地震、战事等天灾人祸，都可以增加财富。”

　　在灾害发生后，应充分认识灾害发生后经济运行的特点，把握灾后发展的新机遇，趋利避害，让受灾人群和地区尽快走出困境。