"应加快研究紧急状态立法"

　　本报记者 王露

　　这场突发雪灾，再次考验中国的应急机制。

　　17省区拉闸限电;交通运输压力不断增大;大量旅客被滞留在火车站、机场……而从中央到地方，都在启动应急预案，发放物资，转移被困居民，分赴受灾现场。

　　然而，我们需要的不仅仅是这些。

　　在全球变暖的气象莫测的背景下，这种突发事件还会以怎样的形式出现?中国现有的应急机制存在哪些缺陷?是否该重新考虑整个应急体系的重构?如何借鉴发达国家经验?

　　清华大学公共管理学院公共政策研究所副所长彭宗超一直在思考着这些问题。

　　长期研究政府危机管理的彭宗超，曾参与<国家突发公共事件总体应急预案>前期的框架设计和后期的专家论证等工作。

　　在接受本报记者专访时，彭建议，国家应该成立高级别的专项"应急指挥部"，以降低协调成本，加强各部门的及时沟通和联动效果。

　　我国还缺乏具体、专项应急方案

　　<21世纪>:您如何评价政府在此次危机中的应对能力?

　　彭宗超:总体上看，我认为，此次在气象预报方面做得不错。包括预报的准确率，提前向社会发布各种信息，以及发布预警信号等。

　　1月20日刚发布了气象预报，21号国务院应急管理办公室就发布了"国办应急明电20081号令"，通知各地各部门做好对大雪和低温天气的应急准备。

　　这说明，我们反应和启动得都比较及时。尤其是相比于以前灾害的处理上，可以看出这几年我国应急管理体制的建设还是比较有效的。

　　而不足之处在于，通过此次危机，发现南方对于防寒的应急准备不充分，行动起来比较被动。由于此次雪灾50年一遇，又发生在对于寒冷准备不足的南方，像铲雪车、破冰车，以及防滑设备、物资准备都很不充分。

　　<21世纪>:2006年1月，国家出台<国家突发公共事件总体应急预案>;2007年8月，出台<突发事件应对法>。在法律条件日渐成熟的背景下，中国的应急机制还有什么亟待改善的地方?

　　彭宗超:有了法律和相关预案，确实使得各部门在应对危机上的责任关系更加明确和规范。

　　但是这些预案，包括<国家自然灾害救助应急预案>，很多都是在原则层面加以规定的，因此在这场跨地区、跨部门的大范围雪灾的应急上，我们还缺少特别专项的、具体的应急方案，应急机制并没有深化下去。尤其在气象类灾害上(比如冰雹，雪灾)，具体的预案很少，可能北方有些城市有，但国家层面的却没有。

　　我们的应急机制需要不断改善。

　　"应该成立应急指挥部"

　　<21世纪>:这种改善具体指哪些措施和方法?而中央和地方又该如何在应急中实现良性互动?

　　彭宗超:我认为，在机构建制上，国务院应该成立一个针对此次灾害的高级别的专项应急指挥部，好比抗非典、抗洪指挥部。

　　因为此次雪灾持续时间这么长，涉及范围这么大，情况已经很紧急。不能再由各个部门、各个地区分头去应对，电力做电力的，交通做交通的，而是要通过应急指挥部来协调，要各个部门经常坐在一起，研究最新情况和动态，讨论如何应对，以降低协调成本，加强各部门的及时沟通和联动应急。

　　<21世纪>:如今各种自然灾害频发，全球变暖正在加剧。这种情况下，我们将来的应急机制该如何设计?

　　彭宗超:现在不仅是全球气候变暖，还有极度寒冷的可能性，极端天气和自然灾害在未来会更频繁，因此我们需要把日常应急机制转变成日常准备机制。

　　关键要加强应急灾害的风险分析和风险评估。做最坏的打算，最好的准备。这种对危机的准备意识很必要，需要克服一些思想认识上的问题，尤其对低概率、高威胁的事件往往容易麻痹，风险意识更要强化。

　　<21世纪>:除了风险意识不强，目前中国的应急机制还存在哪些问题?

　　彭宗超:协调机制不够完善。尤其是多部门、跨地区的联动协调机制还有很多地方需要细化。在应急预案中更要把"短板"补齐。

　　还有我前面提到的，我们缺乏具体的专项协调方案。

　　加快研究紧急状态立法

　　<21世纪>:美国的应急做得比较好。你觉得哪些地方值得我们去借鉴?下一步中国应急机制的突破口可能会在什么地方?

　　彭宗超:一是，美国在每次灾难后，都有总结机制、学习机制，以发现问题，对已有预案作更新和改善。美国在2005年以后在国家层面的应急机制的更新和完善上做了很多工作。

　　第二，涉及到大范围的、区域性的事态，美国通常会宣布紧急状态。紧急状态下国家从平常的法律状态过渡到紧急的法律状态，会用特别的法律授权来采取各种应急措施，比如封路、停运等，都很有法律依据。

　　而目前中国还是在已有法律秩序的框架下应急，不太用紧急状态的方法，尽管<突发事件应对法>里有这样的空间，但还没有专门法律出台来制定。

　　因此，今后我们应该在突发事件应对法的框架下，进一步研究和界定什么条件下我们可以启动这种紧急状态立法、什么条件下可以宣布一定范围内的紧急状态。这更有利于应急措施的有效性。

　　下一步，要加快研究和立法进程。除此之外，在应急预案的体系建构方面需要更细化，并加强风险意识建设。