应急办的"最后一公里":"守夜人"再转身

　　本报记者 滕晓萌

　　记者从电话里明显感觉到，湖南省政府应急管理办公室(以下简称"湖南应急办")的所有工作人员，声音都已经沙哑。

　　这些天来，湖南省应急办主要做了三件事:汇总处理全省各地的灾情信息;综合协调各个部门的抗灾工作;以及每天下午三点前，向国务院应急办汇报最新灾情。

　　"雪灾发生后，我们最多的一天，连续上报了六次灾情。"1月29日，一位不愿透露姓名的工作人员告诉记者。

　　2005年11月份，湖南省较早在全国设置了应急管理办公室。湖南省应急办工作人员说，两年多来，这个应急管理办公室和省政府总值班室，实际上一直是"两块牌子、一套人马"，没有专门增加编制。省应急办的主任罗建军，是办公厅的处级干部。

　　第二年的2006年4月，国务院办公厅发出<关于设置国务院应急管理办公室(国务院总值班室)的通知>，这是中国首个应急管理综合协调机构。自从SARS危机以来，学界和政界都一再呼吁，中国有必要设立一个类似美国紧急事务管理署(现已改为国土安全部应急预防响应局)的机构，来应对可能出现的全国范围内紧急情况。

　　1月26日，湖南省应急办发出了<关于动员全社会力量抗冰冻保畅通保安全的紧急通知>，要求各地政府动员社会力量和相关负责单位除冰。

　　就在这一天，湖南省突击成立了抗冰救灾指挥部，由常务副省长于来山挂帅。从新闻信息发布，到布置指挥各个部门工作，都是这个临时指挥部的工作。指挥湖南救灾应急工作的办公枢纽，从省政府大院，转移到了湖南宾馆。

　　从此之后，应急办的工作逐渐回到总值班室原本就负责的值守应急、信息汇总和综合协调，而没有指挥和对外发布信息的功能。

　　这场雪灾是在是SARS危机之后，国务院2006年发布<国家突发公共事件总体应急预案>情况下，又面临的一场公共危机事件。

　　各省应急办不过10人

　　2006年4月，国务院办公厅发出<关于设置国务院应急管理办公室(国务院总值班室)的通知>。按照该通知，中国应急管理机制的特点是"分类管理、分级负责、条块结合、属地为主"。正是这种特点，令张成福等专家认为值班室是应急办设置最好的选择。

　　据一名地方应急办工作人员介绍，国务院应急办为正局级单位，编制总共24人。从2005年起，湖南各省市相继成立了专门的应急管理机构，大部分为正科级，编制基本不超过10名。

　　今冬雪灾后，1月21日，国务院应急办发出通知，要求各地各部门防范应对强降温降雪天气，通知中明确提出要求的部委包括交通、公安、电力、建设、通信、旅游、卫生、气象，显然，这样的范畴，远远超出了传统单个部门的管理权限。

　　中国人民大学公共管理学院副院长张成福张成福说，对于目前中国的应急管理体系来说，"办公室"已经有了，但是"指挥中心"仍然遥远。各级应急办普遍没有现场指挥的权力和能力，也缺乏专业人员。

　　在公认全球政府应急系统最完备的美国，应急预防响应局每年有25亿美元的紧急事件响应基金预算、2600多名全职工作人员。工作职责囊括准备、预防、响应和灾后恢复等全过程。各州及大型城市则设有应急运行调度中心，对灾害和恐怖袭击进行监控、信息汇总和下达命令，一旦发生突发事件，应急涉及的各个部门则派出代表到中心，对应急工作统一指挥。

　　一直申请设立应急办的无锡市政府总值班室的胡永在2007年做了一份调研报告。他在报告中写道，没有常设应急指挥机构的一个后果是"各种应急专业和半专业队伍不多，学习和培训缺乏，演练不足，组织和投入都很少，原因有演练牵涉部门多、组织难和经费少等。由于演练和培训不够，响应机制不能得到很好的检验，一些较大的灾害发生时，就难以保证能够及时拉得出、连得上、救得快。"

　　这一点得到了张成福的认同，"现在中国应急机制最困难的地方，就在于最后一公里，如何到达老百姓那里"。

　　在他看来，本次南方雪灾中，仍然暴露出各地信息发布不畅、跨部门、跨地方合作协调性不够等问题，每个省市仍然只埋头解决自己省界内问题，而缺乏协同作战，以及信息、救灾资源、设备的共享。他说自己在美国考察时发现，所有州政府之间都签有协议，发生紧急情况时，可以互相支援。

　　组建中的江苏各市应急机构

　　为了应急办公室的成立，江苏省无锡市已讨论了很久。

　　据无锡市政府统计，无锡有20个部门和单位具有专项应急指挥职能。已经成立了29个专项应急领导小组、指挥部或者类似的机构组织，分布在22个部门和单位。如民政局的"突发自然灾害救助专项应急指挥部"办公室放在该局的救济救害处，建设局的"突发建筑工程事故专项应急指挥部"被放在工程建设处。

　　按照2006年发布的<无锡市突发公共事件总体应急预案>的要求，应急指挥中心办公室应该作为常设机构设在市政府总值班室，但是1年多过去了，牌子并没有挂出来，更加谈不上工作制度和运行机制了。

　　2007年，无锡市政府总值班室的胡永军和他的同事们，曾经为了推动应急指挥中心的成立，奔赴全国各地调研。他们将全国地方应急机构分为三大模式:一是南宁模式:成立正处级独立部门的应急指挥中心办公室;二是上海模式:以公安部门为主体，其他部门联动;三是深圳模式:对总值班室赋予政府应急指挥职能。

　　2007年年底，江苏省曾经召开座谈会，讨论各市应急管理机构的建设问题，各个地市普遍反映情况差距过大，无法搞"一刀切"，即使在省内已经设有相关机构的南京、常州等地，运作机制也各不相同。

　　当时谁也没有估计到，一个多月后，江苏会迎来罕见的暴雪天气。1月29日，胡永军向本报记者表示，从24日开始，他们必须每天向上汇报雪灾最新的情况，并协调市里其他部门的工作。他认为，事实上总值班室已经承担起了"应急办"的相关职能。