如何推进新一轮行政管理体制改革

　　■魏芙蓉于新恒

　　调整组织架构，完善行政管理体系

　　优化行政管理组织结构，首先要理顺层级关系，减少行政层级。据对目前世界上191个国家和地区的初步统计，地方行政层次多为二、三级，约占67％，超过三级的只有21个国家，占11％。如印度，实行邦—县—区三级制；美国国土面积与我国相近，也只是实行州—市二级制与州—县—镇三级共存制。借鉴国外优化行政组织的成功经验，适当减少我国地方行政组织层级，由目前的四级制逐步过渡到三级制，可谓势在必行。调整的目标应当以宪法为依据。在条件具备时，逐步将现行的省、市、县、乡四级地方政府架构，恢复为宪法规定的省、县、乡三级架构。

　　为此，当前需进一步建立好中央与地方的分权体系。一是要扩大中央对省级政府的直管面，适当缩小省级行政区规模，即增加省级政府数量和缩小省级政府管理规模。以美国为例，其国土面积与我国大约相同，人口规模只有我国1／4左右，设了50个州。我国只有34个省级区域。按国际上的标准，6000万人口的规模就属于大国，我国的一些省仅就人口来说，在世界上属于大国的规模。从管理的角度来说，不利于省区经济、社会、文化教育、福利等各方面的发展。目前运行的地方政府四级行政管理体制使中央政府管理链过长，其结果是中央对地方的两个最主要行政管理手段——公共政策和财政转移支付——很难落实。中央政府的政策越到基层就越变形走样；财政转移支付更是经常不能正确到位，被挪作他用。

　　二是逐步撤销市管县，形成中央和地方三级政府的行政管理格局。从2002年开始，浙江等省纷纷开展了“强县扩权”的试点改革。“强县扩权”有三点好处：首先，可减少行政层级，提高政府管理效能；其次，可克服市管县体制的弊端；再次，有利于解决城乡二元结构，缩小城乡差别，也有利于解决“三农问题”。下一步，县、市应实行分治，市、县相互不再是上下级关系，各自均由省直管，重新定位市和县的功能。然后，对市级行政区进行改革。合理扩大市辖区，调整精简机构和人员。具备条件的市变成省直辖市，否则降为县级市。撤销市管县，实现省直管县。经过这一系列的改革，在地方就可形成省、县、乡三级行政管理的局面，真正建立起高效率、高灵敏度的行政网络体系。这样，才能把金字塔式的行政组织逐步改造成扁平型的组织结构。

　　按职能模块设置大系统综合管理机构，建立公共行政体制

　　以往的行政管理体制改革初步解决了政府与市场边界划分的问题，但是，却忽视了政府职能在机构间的配置，由此造成了政府部门设置过细、综合协调困难、管理成本过高等问题。当前深化政府机构改革的目标是要建立公共行政体制，这就要坚持转变政府职能与优化政府结构的原则，注重政府职能在政府间与政府部门间的二次配置，将政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能合理、科学地配置到政府部门。要按照职能统一与机构统一的原则，按职能模块设置大系统综合管理机构，建立公共行政体制，推行“宽职能、少机构”的大部门体制。具体讲，就是要建立、健全以大部制和执行局为基础的政府公共服务机构体系。

　　一是创造条件，推行大部制。西方发达国家一般按政府事务综合管理的要求，推行大部制。西方各国中央政府机构普遍在14－21个左右，如美国内阁部为14个，日本政府内阁为1府12省厅，英国政府中央机构大体保持在17个左右，德国政府中央机构大体保持在15个左右。这是一种跨行业、跨部门的管理，即大产业、大行业、大社会的管理机构。我国国务院机构至今尚有30个。与西方发达国家相比，我国中央政府机构数量还比较多，还要适当调整。我国要综合设置政府部门，实行职能穷尽与综合管理的原则，设立综合管理的经济机构，将外贸、内贸、经济统一管理；设立综合性的大社会、大文化、大交通管理机构。

　　二是改革执行体制，建立执行局体制。我国近30年的行政管理体制改革，往往只重视改革政府部委层面的设置，却忽略了对部门内部决策和执行职能的调整，结果造成政府管理中利益部门化、执法混乱、多头执法、执行缺乏效率等等问题。借鉴美国、英国和新西兰等国建立执行局的经验，我国可在保证行政首长对执行机构适度控制的前提下，对执行机构实行严格的合同管理、绩效管理、法制管理与综合管理。设立执行局主要宜于在服务目标明确、对象群体清楚、执法对象明确、执法程序明确、执法法规健全的部门，例如，工商管理部门、社会保障部门和交通管理部门等。而一些管理需要较高艺术、程序不明确、公共性很强的部门，则不宜建立执行局，但可以采用绩效考核等具体方式予以规范。

　　建构区域行政协调管理机制，实现区域经济一体化

　　要解决因中国行政区划的单一制而障碍区域经济发展的问题，可以在不打破行政区划的基础上，增设区域之间的经济协调管理机制。设计建立区域化经济系统管理机制的动因，是由于在全国范围内已经形成了若干大的经济中心，围绕着这些中心正在形成经济区域。多数省的内部也出现了一个以上的经济中心，相应的小范围经济区域也在形成。例如，长三角、珠三角、环渤海地区，等等。在诸多区域经济蓬勃发展的基础上建立起区域经济协调管理机制，不仅有利于消除地方保护主义，克服国内市场分割的现象，而且有利于防止重复建设。更重要的是有利于促进区域经济的发展。因为区域化经济协调管理机构可以领导、协调一个区域间的经济联系，可以统筹兼顾整体经济的发展，便于协调各方分工协作；同时，有利于发挥区域经济的比较优势，促进区域经济迅猛发展。

　　当前建立区域协调管理机构，可分两个层面进行。一是建立省级以上的区域行政协调管理机构。其设置应以经济区域的分布为依据。区域行政协调管理机构不是一级政府，是次中央的行政权力协调机构。其职能主要是统筹区域内的经济发展，促进区域内资源配置的优化和产业结构的合理化。区域行政协调管理机构的行政权力主要是制定产业政策、投资政策、税收政策、就业政策等，将与中央分享税收。同时，要将省里管理经济方面的权力上移给区域行政协调管理机构。这将从根本上解决各省间区域经济发展中的矛盾。

　　二是建立省级以下的区域行政协调管理机构。其设置也应以经济区域的分布为依据。我国存在许多跨省区的小范围经济区域，由于行政区划的单一，往往影响这些地区经济的发展。有学者称这种现象为“行政区边缘经济”。要解决“行政区边缘经济”问题，应该在这些地区建立省级以下的区域行政协调管理机构。其权力和职能，参照省级以上区域行政协调管理机构的模式进行设置，只不过范围在省级以下。这种行政协调机构的地位应为副省级。这样，它在发展经济中才会有真正的独立性，才能克服来自区域内政府的抵制，顺利推进区域经济发展。

　　改革绩效评估监督体系，促进行政管理组织结构优化

　　首先，要改革评估监督体系的主体。长期以来，行政评估监督的主体是比较模糊的。即考核、监督政府的评价主体应该是领导还是公众？在很多地方是并不清楚的。根据服务型政府的职能要求，评估体系的评价主体应当是公众，因为只有满足公众的需求才能实现政府的职能。

　　其次，要完善评估监督的组织体系。健全行政评估监督的重点是加强各种监督机制之间的相互分工与制约、耦合与协调，形成人大监督、政协监督、政党监督、行政系统内部监督、司法等专门机构的监督、新闻舆论监督、人民群众监督相结合的监督体系。

　　再次，改革行政评估监督的标准。未来将逐步用绿色ＧＤＰ评估标准取代传统的ＧＤＰ评估标准。绿色ＧＤＰ是扣除经济活动中投入的环境成本后的国内生产总值。绿色ＧＤＰ不仅将环境要素纳入国民经济核算体系，而且以公共服务为取向，制定了包括保护生态平衡、公共服务内容的绩效评价体系。

　　（作者单位：中共吉林省委党校）