罚要罚得明明白白

　　——对《行政处罚法》第五十一条规定的“加处罚款”的几点认识

　　提要

　　■按照《行政处罚法》第51条的规定，在行政相对人不履行罚款处罚决定的情况下，质量技术监督部门可以每日按罚款数额的3%加处罚款。加处罚款到底属于何种性质的行政措施，在实践中应如何操作，这是执法机关和广大执法人员必须面对的问题。

　　按照《行政处罚法》第51条的规定，在行政相对人不履行罚款处罚决定的情况下，质量技术监督部门可以每日按罚款数额的3%加处罚款。“加处罚款”到底属于何种性质的行政措施，在实践中应如何操作，这是执法机关和广大执法人员不得不面对的问题。下面，笔者结合自己的理解作一简要阐述。

　　加处罚款的性质

　　关于加处罚款的性质，目前主要有3种观点，一是“滞纳金说”，二是“行政处罚说”，三是“执行罚说”。笔者认为，加处罚款性质上应属执行罚，是和滞纳金并列的一种行政强制执行方式，是有别于原处罚行为的新的具体行政行为。所谓“执行罚”是指因义务人拒不履行行政行为所设定的义务，由行政机关对其进行罚款，促使其履行义务的行政强制执行措施，属于间接强制的范畴。另外，加处罚款与滞纳金虽有诸多相似之处，二者都不属于行政处罚，而是行政强制执行措施。但是二者又有很大区别，加处罚款一般针对不履行罚款处罚的行为，而滞纳金则适用于不履行行政征收决定的行为。

　　加处罚款的起止时间

　　界定“加处罚款”起止时间段是非常必要的，因其关系到行政行为是否合法，关系到行政相对人的合法权益。《行政处罚法》第51条规定：当事人逾期不履行行政处罚决定的，行政机关可以每日按罚款数额的3%加处罚款。要准确界定加处罚款的起止时间，首先应当明确《行政处罚法》第51条规定的“期”之内涵。此处的“期”是指处罚决定书中给予的15日的自动履行期限还是指相对人所享有的包括复议和诉讼在内的救济期间？笔者认为，加处罚款和申请法院强制执行设定于同一法条之内，执行的应是同一期间。此处的“期”应当和申请人民法院强制执行的起算时间相一致，即法定起诉期间。只有法定起诉期间届满，即行政相对人知道具体行政行为满3个月后的次日起，质量技术监督部门才可以采取加处罚款的执行措施。

　　明确了加处罚款的起算时间，我们还应进一步理清加处罚款的截止时间。最高人民法院的司法解释规定，申请人民法院强制执行行政处罚的，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。因此，加处罚款的截止时间应在申请法院执行强制执行的法定期限内，否则会因原处罚决定超过强制执行申请期限而失去申请法院执行“加处罚款”之法律基础。具体截止到何时则要受行政主体申请强制执行的时间的限制。在法律没有明确规定的情况下，行政主体有一定自由裁量权。《中华人民共和国行政强制法（草案）》第47条规定，行政机关依照本法第四十六条规定的执行罚实施超过三十日，没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。我们认为将来立法时应当对执行罚的截止时间作出明确规定。通过时间限制，可以有效地避免出现加处罚超过本金罚十几倍甚至几十倍的情况，防止行政机关为加处更多罚款而拖延申请强制执行时间，可以更好地维护行政相对人的合法权益。

　　加处罚款的实施程序

　　加处罚款作为一种具体行政行为，其实施必须遵循一定的程序。

　　首先是催告。催告是对被处罚人发出警戒，以督促其履行义务，起到一种心理强制作用。催告应当在相对人法定起诉期间内以书面形式作出并载明下列内容：义务内容；当事人自动履行义务的最终期限；逾期不履行义务的具体法律后果。经督促催告，当事人自动履行行政处罚决定的，不再实施加处罚款；

　　第二是作出加处罚款决定并送达相对人。对于加处罚款决定，相对人是否具有申请行政复议和提起行政诉讼的权利呢？我们认为，加处罚款具有依附性，因原行政处罚行为的存在而存在，既然相对人在法定期限内没有对原行政处罚行为提起异议，加处罚款因原行政处罚行为发生的确定执行力而具有了存在的合理性，其合法性如何应当在强制执行阶段由人民法院审查原行政处罚行为时一并审查；

　　第三是加处罚款的执行。相对人在收到加处罚款决定后，既不履行原处罚决定，又不履行加处罚款决定的，行政机关在法定期间内可以一并申请人民法院强制执行。在行政机关申请法院强制执行前，相对人履行原处罚决定的，加处罚款一般不再执行。

　　当前，加处罚款是否应该申请强制执行存在较大争议。我们认为，加处罚款作为一种具体行政行为，和原行政处罚行为既有联系又有根本性区别。只要符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的申请强制执行的相关条件，人民法院就应当予以执行。

　　当然，如果行政机关没有单独作出加处罚款决定，而是在处罚决定书中告知被处罚人：如在规定的时间不自动履行，则每日加处3%的罚款。并且告诉被处罚人，若拒不自动履行处罚决定，行政机关有权申请人民法院强制执行本金罚和加处罚。该处罚决定书中的加处罚是对未来可能发生的违法行为作出的预先处罚规定，违背了行政处罚对象的现实存在性原则，所以这种情况下的加处罚，法院在立案时应裁定不予执行。（作者单位：山东省质量技术监督局稽查局）《中国质量报》