土地流转探路“农地入股” 土地制度改革要求迫切

　　■本报记者谢丽佳

　　随着我国城市化进程的加速，城乡统筹发展当中出现的土地流转问题日益凸现。

　　2007年，作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，重庆、成都相继探索农地入股的土地流转试验改革，而重庆九龙坡区也率先提出了“以农村宅基地置换城市住房，以城市社会保障换承包地”的新尝试……尽管广东等地已有农地通过出租或转让进入市场的先例存在，但作为国家改革试验区，两地的新探索还是引起各界广泛关注。

　　“农地入股”潜藏隐忧

　　“农地入股的出发点是好的。”房地产高级经济师、土地估价师章林晓接受中国经济时报记者采访时表示，改革开放以来，中国的经济发展取得了举世瞩目的成就，但农村、农业和农民问题，一直是我们的心腹之患。即便是安徽凤阳小岗村这样的明星村，虽然不断受到中央和地方政府的关照，但依然受到发展的瓶颈制约，一直没有迈过“富裕坎”。

　　“三农问题”的症结究竟在哪儿？各种答案都有。但从土地这个角度入手分析，主要是由于存在着“抽肥补瘦”的问题——当年土地包产到户承包经营时，常常是将肥沃、贫瘠不同的土地进行等分，好的、差的土地每户搭配分配。在此情况下，农户分到的土地往往存在着地块过多、面积过小、又过于分散的状况。因此，从这个方面讲，农地入股有利于土地的规模利用。

　　章林晓指出，农民问题的实质是农民权利得不到保障，这突出反映在农民土地被征用之后的“三无农民”（指务农无土地、就业无岗位、低保无份额）身上。

　　而如果农地入股操作不慎，不但无助于“三无农民”问题的解决，反而会加剧其恶化，因为农地入股的土地流转很可能会提前加大农民失地以及农民的收益风险。

　　一方面，从村民入股之日起，其土地承包权即宣告转让，而根据《公司法》规定，股份只能转让不能退出，那么，一旦公司倒闭，土地承包权就永远地失去了。

　　另一方面，在一些农地入股的“企业加农户”组建的公司模式中，农民处于完全的弱势地位，有时难免是一旦加入就身不由己了：首先在土地承包权折价入股计算时，是按照当时农作物种植收益，未考虑今后土地改种其他作物或改变用途所能带来的收益。

　　其次，股份制讲究的是资本的平等权力，实行按股授权表决制度，农民土地承包权作价入股，难以与巨资参与农地入股的企业对等谈话；而且，这种模式的公司供销渠道完全由原先的企业掌控，可以说其命运完全掌握在原先企业手中。

　　对此，中国经济名家讲坛副理事长李开发接受本报记者采访时也表示了同样的担忧，他指出，目前的一些农地入股企业，村主任能不能胜任总经理？首先就是个大问题；而农民在经历亏损后，有可能丧失农地使用权，结果农民会进退无着。不能承担亏损的股东严格意义上不是合格的股东。如果股东都不合格，这个企业的前景就难以预料了。因此，应尽快加强管理架构的建设，尽快建立规范的法人治理结构。

　　“靠许愿成功的企业，过去没有，将来也不会有。”李开发说，农地入股仅仅是开了个好头，离成功还相差甚远。

　　而对于重庆九龙坡提出的“以农村宅基地置换城市住房，以城市社会保障换承包地”，章林晓和李开发的看法存在分歧。

　　章林晓认为，这是一种统筹城乡发展的思路，对于城市的近郊区或许可行，但对于城市的远郊区则不大可行，至于广大的农村地区则更不可行。

　　而李开发则认为，此举是“富有活力的创造”，把农民与城市体制连接起来，值得肯定。

　　“首先，一个农村与城市连接的一体化的住房制度是至关重要的。”李开发指出，这一做法盘活了土地存量，对集约化使用土地是一个积极的探索。

　　其二是有助于解决城市化过程中农村的许多遗留问题如 “留守家庭问题”、“留守儿童问题”、“老有所养问题”……一举多得。

　　土地制度改革迫在眉睫

　　就在地方政府主动探索解决城乡统筹当中土地流转问题的同时，农民的自发交易产生了“非法”小产权房这一特殊现象。

　　“小产权房昭示的问题是，应该继续沿用过去的征地制度，由政府取得农用地转为建设用地后推向市场，还是由农民直接以土地要素参与城市化，分享增值收益？”章林晓指出，显然，前者对地方政府和开发商来说收益最大，后者对农村农民和城市居民来说收益最大。解决小产权房问题的关键在于，各方如何合情合理合法地分享土地承载的利益。

　　事实上，从严格意义上讲，小产权房其实并非农民自发交易产生的。小产权房也发证书，只不过证书是由乡镇政府发的，或者甚至是由称不上政府的村级组织发的。

　　土地流转改革，是地方政府积极主动探索的结果，小产权房何尝不是地方政府积极主动探索的结果？只不过这个地方政府相对于前面的地方政府来说，太小了一点。

　　而不管是谁主导，都说明了同一个问题，那就是土地制度改革的现实要求已经十分迫切，因为土地承载的利益实在太大了。

　　“完全按照现行的政策，很难解决中国城乡统筹当中的土地流转问题。”章林晓认为，要想解决好城乡统筹中的土地流转，在坚持土地公有制和土地用途管制这两大原则的前提下，对于建设用地来说，应打破国有土地和集体土地的界限区别，允许集体建设用地和国有建设用地平等进入市场，建立城乡统一的建设用地管理制度。

　　对于农业用地来说，则不论国有土地或集体土地，都必须按土地规划实行土地用途（农用地）管制，坚守18亿亩耕地红线不动摇。政府土地收益主要来自于建设用地持有环节税收；对农业用地则按面积和产出进行综合补贴。

　　尤其要指出的是，我国土地的社会主义公有制决定了不论城市居民还是农村农民都应该有权获得土地要素收益，都应该有权以最低成本获得民生用地，在土地制度改革及土地市场中，政府不应成为谋利者而应成为公众利益的代表。