新农村建设需要制度保障

　　■理论动态■田飞龙

　　2007年底，由北京大学宪法与行政法研究中心副主任张千帆教授主编的《新农村建设的制度保障》一书由法律出版社推出。据主编者称，这是国内从公法制度角度探讨“三农”问题的第一本书。该书有一个学术上的渊源。2005年11月份，一直致力于中国公法理论与制度研究的该中心选择“农村宪政与行政法治”作为年度研讨会的主题，结果得到受邀专家学者的热烈回应。时隔两年，在2005年年会论文集的基础上，该书吸收新的作者中较有代表性的论文与文章，最后由张千帆教授主编出版。2007年12月14日，北京大学宪法与行政法研究中心举办《新农村建设的制度保障》学术研讨会，纪念该书首发，并就新农村建设相关领域的公法问题进一步展开研讨。

　　该书的出版，填补了中国公法学研究的一个重要空白，并构成公法学界研究新农村问题的一个基本学术指南。无疑，这是新农村建设领域的一部公法力作。

　　该书的结构体现了公法学者思考新农村建设问题的基本框架，同时也体现了公法学者不断增强的“中国问题”意识。按照有关问题和制度的重要性，该书提供了六个方面的制度思考：第一方面是农村土地问题，这被认为是新农村建设的首要问题，关键点在于农村的土地权利及征地补偿问题；第二方面是农村的行政法治问题，关键点在于行政权侵害的规制、农民权利的诉讼救济等；第三方面是村民自治和农村选举；第四和第五方面涉及农民的自由权和平等权，其关键点在于实现农民的“国民待遇”，使其获得宪法的平等对待；最后一个方面是对于“新农村建设的制度保障”的一个整体性思考，其关键点在于农村治理模式的总结。

　　各个部分的文章都经过了严格的筛选，力求体现公法学界对相关问题的最高研究水平。该书的目录可以更加详细地展示公法学者们的关注重点和关注方式。比如农村土地问题，尽管已经通过了《物权法》，但是农民在法律上的土地权利如果希望获得有效保护，还必须依赖于行政法治，即通过法律规范对农村土地的征收和补偿，以及提供确认征收是基于“公共利益”需要的正当程序。

　　该书对村民自治着墨颇多，因为村民自治关系到农民的政治权利以及农村的民主治理问题。事实表明，由于行政权的传统思维，村民自治还经常受到乡镇行政权的不当干扰，如未经法律授权即撤换村委会主任等问题，张千帆和杨英超的《村民自治的司法保障》对该问题提供了理论诊断。就村民自治本身而言，选举民主仍然是一个没有完善的自治环节，熊文钊、胡健及郑磊的三篇文章针对中国农村选举，以实证的视角给出了深入的分析。但是村民自治并不仅仅包含民主选举一个环节，而是一个丰富的、处于不断建构完善之中的体系，就治理而言，更多的研究和实践空白实际上是“民主决策、民主管理和民主监督”。该书所收入的高新军研究员的《危机管理和后选举治理的成功范例》一文部分填补了这种空白。该文提出“后选举治理”的命题，并将之与农村危机处理的民主化与法治化相联系，介绍并肯定了重庆开县麻柳乡的“八步工作法”。这是村民参与乡村治理的成功经验。通过参与式民主在村民自治中的有序推行来化解农村危机并形成良性的农村秩序，这也切中十七大提出的“扩大群众的有序政治参与”的要求。1999年始于浙江的一系列协商民主试验，其实也是针对村民自治的一种“参与式民主”的思维，从现在来看已经取得很好的政治与社会效果。

　　当然，该书还特别关注农民的自由权和平等权问题。和谐社会需要一个与城市发展相对平衡的“新农村”，因而不断充实农民的“公民权”，为农民在宪法上的自由和平等权利提供更多的制度保障就显得不仅必要，而且紧迫。这是公法学者的共识，也是理论研究的重点。这两个部分收入的七篇文章从自由权与平等权的不同角度切入，为中国农民的“公民化”提供了严格的理论论证，并提出相应的可行建议。

　　本书编选文章大多体现了实证研究的方法，这是“公法下乡”在方法上的成熟。富有意义的问题通常也是从实证研究中得出的，如高新军研究员基于“八步工作法”概括出的“后选举治理”的问题就极具理论洞见。赵正群教授关于涉农行政案件的实证研究、熊文钊教授主持的农民选举全状况的调查以及郑磊博士从个案出发对农民选举权意识的剖析，都是非常有价值的研究。但实证研究不能简单地落入某种“讲故事”模式（邓正来教授的批评），必须有明确的问题意识和整体性的理论思考，不能“经验越多而思想越少”。当然，对于一些基本的理论问题，规范研究仍然是需要的，如刘茂林教授对村民自治权的规范求证以及韩大元教授对“农民”概念的条文分析。

　　总之，该书体现了公法学者关注现实、注重调查、深入实际的理论新貌。因为理论功底的扎实、实证方法的应用以及对于中国农民的真诚关切，整部书读来具有一种亲切之感——显然，这本书本来就不是公法学界为自己而写的书，而是为农民，进而为整个中国的法治事业而写的书。这部力作是一个很好的开始，我们有理由期待公法学界以该书作为一个重要的基础、框架和起点，进行更加深入的理论和实证研究，从而使得中国公法学有可能为新农村建设提供理想图景与实践方案。